Chapitre 1 – Introduction

Bien qu'une croissance soit observée dans l'ensemble de la région élargie du Golden Horseshoe, la région située immédiatement au nord-ouest de Toronto, plus particulièrement, connaît actuellement une augmentation importante de la population et de l'emploi. Cette zone comprend certaines parties des régions de York, de Peel et de Halton ainsi que le comté de Wellington et la ville de Guelph. D'après les prévisions du Plan de croissance de la région élargie du Golden Horseshoe (2006), plus de cinq millions de personnes devraient habiter ces municipalités d'ici 2041. Cette augmentation représente près de la moitié de la croissance prévue dans la région élargie du Golden Horseshoe et fera plus que doubler le total des populations qui habitaient dans ces municipalités en 2001. Le Plan de croissance (2006) prévoit une croissance de plus d'un million d'emplois dans cette zone entre 2001 et 2041. L'accroissement considérable de la population et des emplois entraînera un nombre sensiblement plus élevé de déplacements.

Au cours des 20 dernières années, des préoccupations ont été soulevées quant au fait que la congestion et la demande en matière de déplacements dans la région deviendront impossibles à gérer et auront des répercussions négatives sur la qualité de vie. Un certain nombre de plans et d'études ont proposé la construction d'un nouveau couloir de transport en tant que solution possible à ces problèmes. Ces efforts ont abouti à l'évaluation environnementale visant le couloir ouest de la région du grand Toronto (ÉE visant le couloir ouest de la RGT), qui a commencé en 2008.3 Cependant, après plusieurs années de travail et d'études complexes, le ministère des Transports (MTO) a suspendu le processus d'ÉE en décembre 2015. Le MTO s'est engagé à procéder à un examen des travaux réalisés jusque-là en tenant compte des nouveaux enjeux liés au transport, des tendances technologiques et des politiques du gouvernement.

Afin d'aider le ministère à réaliser cet examen, le ministre a nommé un comité consultatif pour effectuer une évaluation stratégique du projet de couloir ouest de la RGT. Le comité s'est penché sur des documents datant de plus d'une décennie, et il a également pu consulter le public ainsi que des experts tant à l'interne qu'à l'externe. Ce rapport présente les résultats de l'évaluation du comité, ses recommandations en vue des prochaines étapes et ses conseils sur la voie à suivre dans le processus d'ÉE. Le présent chapitre d'introduction explique le contexte de l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT, décrit le cadre stratégique et fournit un aperçu des chapitres suivants du rapport.

1.1 Contexte du projet d'ÉE visant le couloir ouest de la RGT

1.1.1 Historique

Les plans de la province visant de nouveaux couloirs de transport dans le sud de l'Ontario ne datent pas d'hier. L'un des premiers plans a été Design for Development: The Toronto-Centered Region (1970). Pour favoriser la croissance au nord et à l'est de Toronto, ce plan a établi un vaste système de nouvelles liaisons de transport, dont une allant de Barrie à Orangeville, Guelph et Kitchener.

En 1992, le MTO a terminé l'étude intitulée Corridor Protection Study qui examinait la possibilité de construire un couloir est-ouest dans le nord de Toronto qui s'étendrait de Georgetown à Whitby. L'étude a révélé que la future demande d'ici à 2031 justifiait un nouveau couloir dans seulement deux zones : entre les autoroutes 400 et 410 et au nord de Brampton. Elle a également révélé que cette demande pourrait être satisfaite grâce à un réseau routier régional étendu, mais, même dans ce cas, l'étude recommandait la protection du couloir au cas où l'aménagement du territoire s'étendrait plus au nord que prévu. Parallèlement, l'étude a prévenu que cette stratégie pourrait devenir une prédiction qui s'accomplit d'elle-même étant donné que la présence d'un couloir protégé pourrait encourager le transfert de l'aménagement du territoire vers ces zones.

Au début des années 2000, deux autres études du MTO, Central Ontario Transportation Perspective (décembre 2001) et Centre de l'Ontario : directives stratégiques concernant les transports (janvier 2002), ont envisagé la possibilité de construire des couloirs routiers à Toronto et aux alentours. Les deux études ont recommandé de nombreuses expansions d'autoroutes et plusieurs nouveaux couloirs routiers, dont l'un s'harmonisant avec le couloir proposé à la fin de la phase 1 de l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT. Ces études ont recommandé que le MTO amorce une évaluation préliminaire des besoins pour ces couloirs routiers, et trois d'entre eux figurent aux annexes 2 et 6 du Plan de croissance (2006) en tant que « couloirs de circulation à venir ».

1.1.2 ÉE visant le couloir ouest de la RGT : Phases 1 et 2

Le ministre de l'Environnement a approuvé le cadre de référence de l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT en 2008. L'objectif de l'ÉE consistait à renforcer les liens de transport entre les centres de croissance urbaine des centres-villes de Brampton, de Milton et de Guelph et le centre métropolitain de Vaughan. L'ÉE devait être réalisée en deux phases.

La phase 1 a commencé par proposer une vaste zone d'étude englobant certaines parties des régions de York, de Peel et de Halton, le comté de Wellington et la ville de Guelph (voir la figure 1-1). L'étude, qui couvrait la période allant jusqu'à 2031, a dressé un inventaire des conditions économiques et de transport actuelles et futures, a pris en compte les éléments environnementaux importants dans la zone d'étude, et a mis au point un certain nombre de solutions de rechange et les a évaluées.

preliminary study area

Figure 1-1 : Zone d'étude initiale

La carte illustre la zone d'étude initiale pour le couloir ouest de la RGT, qui comprend une partie des régions de York, de Peel et de Halton. La zone d'étude est délimitée au nord par King City, à l'est par Richmond Hill, à l'ouest par Guelph et au sud par l'autoroute 401.



Au total, 297 mesures de transport individuelles ont été cernées et classées dans quatre groupes :4

  • Groupe 1 : Optimisation des réseaux actuels;
  • Groupe 2 : Infrastructure non routière nouvelle/étendue (p. ex., transport en commun);
  • Groupe 3 : Élargissement/amélioration de routes;
  • Groupe 4 : Nouveau couloir de transport.

En se fondant sur les politiques du Plan de croissance (2006) et de la Déclaration de principes provinciale (2005) qui réclamaient l'optimisation des réseaux existants et la priorisation des transports en commun, l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT a évalué ces quatre groupes au moyen d'une approche séquentielle et cumulative. Dans le cadre de cette démarche, le groupe 1 serait évalué en premier et le groupe 2 serait évalué uniquement après que le groupe 1 ait été jugé insuffisant pour tenir compte des problèmes et des possibilités en matière de transport. Le groupe 1 serait alors intégré au groupe 2, et ainsi de suite pour le groupe 3 et le groupe 4. Ainsi, le groupe 4 donnerait lieu à l'adoption de l'ensemble des mesures suggérées.

Le groupe 1 incluait les stratégies de gestion du système de transport (GST) et de gestion de la demande en matière de déplacements (GDD) ainsi que l'amélioration du service ferroviaire. Une évaluation globale a conclu que ce groupe offrirait un fondement important pour contribuer à gérer la congestion, mais a révélé « qu'il ne tiendrait pas compte de l'ensemble des problèmes et des possibilités déterminés en matière de transport » [traduction] (Stratégie de développement des transports (SDT), 2012, p. 31).

Les mesures du groupe 2 incluaient notamment des carrefours à différents niveaux pour les routes et des sauts-de-mouton pour les voies ferrées, une meilleure intégration du transport ferroviaire et aérien, des couloirs axés sur les transports en commun le long des autoroutes de la série 400 et une amélioration des carrefours de transport en commun interrégionaux. Une évaluation globale de ces initiatives a permis de conclure qu'elles ne tiendraient pas compte non plus de l'ensemble des problèmes et des possibilités en matière de transport dans la zone d'étude. Les améliorations ferroviaires proposées devaient entraîner un transfert de la circulation des camions sur de longues distances vers le transport ferroviaire de 10 %. Au total, les groupes 1 et 2 devaient donner lieu à une réduction de 4 % de la demande en matière de déplacements5.

L'ÉE s'est ensuite tournée vers des solutions de rechange, notamment l'augmentation de capacité routière. Pour le groupe 3, le MTO a décrit trois options : la solution 3-1 comprenait uniquement des expansions aux autoroutes de la série 400, alors que les solutions 3-2 et 3-3 incluaient également divers élargissements de routes régionales. Une évaluation de ces options dans le rapport Area Transportation System Alternatives (2011) a conclu que, bien que les mesures du groupe 3 (qui comprenaient également les mesures du groupe 1 et du groupe 2) prenaient en compte bon nombre des problèmes de transport, un nouveau couloir offrirait des possibilités supplémentaires (p. 64).

En s'appuyant sur cette conclusion, l'ÉE a effectué une analyse détaillée de cinq nouveaux couloirs possibles. Les cinq solutions de rechange avaient le même point d'arrivée à l'est : l'autoroute 400 à Vaughan. La solution 4-1 s'étendait seulement jusqu'à l'autoroute 410. Les solutions 4-2 et 4-3 rejoignaient l'autoroute 401 à Milton ou à proximité (4-2 à l'échangeur des autoroutes 401 et 407 et 4-3 plus à l'ouest). Les solutions de rechange 4-4 et 4-5 se terminaient à Guelph ou à proximité. Les cinq solutions incluaient aussi une configuration unique d'élargissements et de prolongements d'autoroutes. La solution 3-1 a été reportée à cette étape de l'analyse, mais pas les solutions 3-2 et 3-3.

L'analyse de l'ÉE, qui incluait des consultations supplémentaires entreprises dans la région de Halton, a dégagé une option privilégiée : le couloir de la solution 4-2 (d'environ 48 km de long), ainsi qu'une série révisée d'expansions routières6. Cette solution de rechange privilégiée incluait également les mesures du groupe 1 et du groupe 2, dont la plupart ne visaient pas un emplacement en particulier. Cette série définitive de recommandations, aussi appelée « mesures recommandées pour l'ouest de la RGT », est illustrée dans la figure 1-2 ci-dessous.

recommended actions stage1.jpg

Figure 1-2 : Les mesures recommandées de la phase 1 de l'évaluation environnementale (SDT, 2012)

La carte illustre la Stratégie de développement des transports qui traverse les régions de York, de Peel, de Halton et de Waterloo. L'amélioration des transports en commun comprend les possibilités de lignes de transport en commun rapide, les expansions et les prolongements de routes et les nouveaux couloirs. Les correspondances avec les services de transport en commun possibles entre les centres de croissance urbaine de l'ouest sont illustrées (entre Guelph, Waterloo, Cambridge, Hamilton et Milton), en plus des prolongements de routes le long des autoroutes 400, 401, 407 et 410.



La recommandation portant sur un nouveau couloir en particulier a été reportée à la phase 2 de l'ÉE pour la planification du tracé détaillé7. L'ÉE a indiqué que ce couloir routier pourrait également comprendre une voie réservée aux transports en commun et des caractéristiques visant à accorder la priorité au mouvement de transport des marchandises. La réalisation de cette phase devait prendre cinq ans au total, après quoi l'ÉE serait présentée au ministère de l'Environnement et de l'Action en matière de changement climatique aux fins d'examen et d'approbation. Les autres mesures recommandées de la phase 1 ont été transmises aux ministères, aux organismes et aux municipalités appropriés pour un examen approfondi et des mesures supplémentaires.

1.2 Examen de l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT

1.2.1 Suspension par le ministère

En décembre 2015, le MTO a temporairement suspendu l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT afin d'examiner les travaux réalisés à ce jour. Le ministère a indiqué que la suspension permettrait d'examiner les enjeux émergents en matière de transport, les tendances technologiques et les politiques du gouvernement, y compris les engagements du gouvernement en matière de lutte contre les changements climatiques.

1.2.2 Mandat du comité

Afin d'aider le ministère à examiner le projet de couloir ouest de la RGT, le ministre a nommé un comité consultatif en 2016. Le ministre a demandé au comité de procéder à une évaluation stratégique de l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT, de formuler des recommandations sur les prochaines étapes et de donner des conseils sur la voie à suivre dans le processus d'ÉE. Le ministre a également demandé au comité d'aborder cinq sujets (voir l'annexe A pour le cadre de référence complet) :

  • évaluer la mesure dans laquelle les nouvelles technologies, les tendances et les objectifs stratégiques pourraient avoir des répercussions sur la future demande en transport des marchandises et des passagers dans le couloir;
  • examiner les solutions de rechange possibles pour répondre à la future demande en transport et aux futurs besoins en infrastructure à l'aide de nouvelles technologies et de solutions de service, y compris des expansions et des améliorations de l'infrastructure existante;
  • évaluer les options pour le processus d'ÉE existant;
  • évaluer la mesure dans laquelle les études techniques existantes peuvent offrir des renseignements sur les futurs besoins en infrastructure des ministères partenaires dans le couloir (p. ex., ferroviaire, hydroélectrique ou autres fins);
  • évaluer la nécessité de protéger le couloir ouest de la RGT pour d'autres utilisations de transport.

Comme fondement de son évaluation stratégique, le comité s'est penché sur des documents datant de plus d'une décennie portant sur l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT en particulier et la planification du transport en Ontario en général. Le comité a également bénéficié de la contribution d'experts externes, tels que le Mowat Centre et la Munk School of Global Affairs. Il a également consulté le MTO, le ministère des Affaires municipales, le ministère de l'Environnement et de l'Action en matière de changement climatique et le ministère de l'Énergie, ainsi que des organismes gouvernementaux et des entités publiques comme Metrolinx et la Société indépendante d'exploitation du réseau d'électricité (voir l'annexe 2 pour la liste complète).

Bien que le cadre de référence original ne prévoyait pas d'autres possibilités pour le public de formuler des commentaires, le comité a mené des consultations à l'automne 2016 à la demande du ministre (voir le bulletin à l'annexe 2). Les principaux intervenants ont été invités à exprimer leurs préoccupations, y compris les municipalités, le secteur de l'exploitation, le secteur du transport des passagers et des marchandises, le secteur de l'agriculture, les offices de protection de la nature, les organismes environnementaux non gouvernementaux et les collectivités autochtones. Des observations ont également été sollicitées sur le site Web du projet ainsi que par courriel. Les résultats de ce processus de consultation sont examinés au chapitre 2 (Consultations).

Le comité a également commandé un certain nombre de prévisions de la demande en matière de déplacements afin de réexaminer les avantages prévus que procureraient les mesures recommandées pour l'ouest de la RGT, à la lumière des tendances et technologies émergentes (comme les véhicules autonomes). Les prévisions ont également permis au comité d'explorer d'autres solutions de rechange possibles pour répondre à la future demande en transport et aux futurs besoins en infrastructure et d'évaluer ces solutions potentielles ainsi que les mesures recommandées pour l'ouest de la RGT afin qu'elles s'harmonisent avec la politique actuelle du gouvernement.

1.3 Évolution du contexte politique et institutionnel

Les deux décennies qui ont précédé le début de l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT ont été des années prolifiques pour l'Ontario en ce qui concerne la publication de documents de politiques et de lois pour orienter la planification dans l'ensemble de la province. Ces changements importants ont commencé par l'adoption de la nouvelle Loi sur l'aménagement du territoire en 1983, et ont culminé par la création de nouveaux plans provinciaux qui fournissaient une orientation stratégique définie sur le plan géographique pour certaines régions de l'Ontario. En outre, les changements exigeaient que les décisions soient conformes aux plans provinciaux et aux déclarations de politique, et ces obligations s'appliquaient aux décisions « du conseil d'une municipalité, d'un conseil local, d'un conseil d'aménagement, d'un ministre de la Couronne et d'un ministère, d'un conseil, d'une commission ou d'un organisme du gouvernement, y compris la Commission des affaires municipales, à l'égard de l'exercice de tout pouvoir qui touche une question d'aménagement du territoire » (art. 3).

Une nouvelle Déclaration de principes provinciale publiée en 2005 a marqué un important changement d'orientation pour la province. Les politiques de la Déclaration de principes provinciale soutenaient le réaménagement, la densification et l'aménagement compact. Appliquée au transport, cette démarche de planification visait à optimiser l'infrastructure existante, à réduire l'utilisation de véhicules à des fins personnelles, à réduire la durée des déplacements et à encourager les voyageurs à opter pour d'autres moyens de transport. Le Plan de croissance (2006) a davantage précisé cette orientation pour une région de la province en particulier en indiquant des prévisions de croissance et des objectifs de densité et de densification et en mettant l'accent sur les collectivités complètes.

La province a également publié le Plan de la ceinture de verdure (2005), qui procurait une protection à la campagne ainsi qu'aux éléments du patrimoine naturel et aux éléments hydrologiques clés dans plusieurs régions du sud de l'Ontario. Le Plan de la ceinture de verdure faisait fond sur la protection écologique couverte dans deux plans existants : le Plan de conservation de la moraine d'Oak Ridges (PCMOR; 2002) et le Plan d'aménagement de l'escarpement du Niagara (PAEN; 2005). Ces trois plans permettaient la construction d'infrastructures, même dans leurs zones les plus hautement protégées. Cependant, ils exigeaient aussi qu'il soit démontré que l'infrastructure était nécessaire et l'autorisaient uniquement dans les situations où il n'existait aucune solution de rechange raisonnable.

Outre ces nouvelles politiques, la province a fondé la Régie des transports du grand Toronto (par la suite été rebaptisée Metrolinx) en 2006. Metrolinx est un organisme provincial ayant le mandat de diriger la coordination, l'exploitation et la mise en œuvre d'un réseau de transport multimodal intégré dans la région du grand Toronto et de Hamilton. Après deux années de travail et de consultation, le nouvel organisme a publié un plan régional de transport (PRT) intitulé Le Grand Projet (2008). Le PRT comprenait un mélange de mesures et d'objectifs stratégiques qui ont été appuyés par la province grâce à un engagement initial de 11,5 milliards de dollars pour le financement des principaux projets de transport en commun. Le PRT (2008) proposait également des stratégies et des mesures pour accroître l'efficacité des autoroutes. Cependant, la planification routière continue d'être la responsabilité du MTO.

1.4 Survol des chapitres du rapport

Le contenu du rapport du comité est présenté ci-dessous.

Le chapitre 1, Introduction, décrit le projet d'ÉE visant le couloir ouest de la RGT, le mandat et le processus du comité ainsi que le contexte politique et institutionnel s'appliquant à l'ÉE.

Le chapitre 2, Consultations, souligne les thèmes et préoccupations clés qui ont été soulevés dans le cadre du processus de consultation publique du comité.

Le chapitre 3, Innovation, changement et incertitude, explore plus en profondeur l'incidence de certaines des tendances externes à grande échelle qui rendent incertain l'avenir du domaine des transports de l'Ontario.

Dans le chapitre 4, Solutions de rechange et avantages sur le plan du transport, le comité se penche sur les avantages relatifs de nombreuses solutions de rechange qui s'offrent aux décideurs dans l'ouest de la RGT et évalue la solidité des mesures recommandées pour l'ouest de la RGT par rapport aux scénarios de remplacement.

Les chapitres 5 et 6, Contexte politique et Évaluation environnementale, examinent la façon dont l'évaluation dans le cadre de l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT a été menée à ce jour afin d'éclairer les conseils que fournira le comité sur la voie à suivre.

Le dernier chapitre, Recommandations et conclusions, porte sur les recommandations du comité en vue des prochaines étapes et sur ses conseils sur la voie à suivre dans le processus d'ÉE visant le couloir ouest de la RGT.

Enfin, le rapport comprend des annexes pour certains chapitres. Ces annexes contiennent des documents de référence supplémentaires et, dans certains cas, un exposé détaillé des questions traitées dans le texte du rapport.

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