Chapitre 5 – Contexte politique

Au cours des deux décennies ayant suivi la fin de la Seconde Guerre mondiale, la population et l'économie en pleine croissance de l'Ontario ont favorisé l'expansion rapide de son système de transport, y compris les routes provinciales. Les politiques provinciales concernant le transport visaient à construire le réseau le plus efficace et rentable possible. Les planificateurs en transports étaient chargés de diriger leurs efforts principalement vers la réalisation d'objectifs économiques, comme l'augmentation de la capacité routière, la réduction des temps de déplacement, et le transport plus efficace des personnes et des marchandises. Cependant, vers la fin des années 1960 et le début des années 1970, la planification des transports a dû étendre sa portée. Par exemple, en 1975, l'évaluation environnementale est devenue une exigence importante pour la nouvelle infrastructure de transport provinciale. De même, pendant les années 1990, l'Ontario a commencé à intégrer la planification de l'infrastructure à la politique et aux plans provinciaux d'aménagement du territoire.

Le début du nouveau millénaire a coïncidé avec un intérêt provincial renouvelé à freiner l'étalement urbain en faveur d'une croissance plus intelligente, et à tenir compte d'objectifs économiques, sociaux et environnementaux plus généraux pour l'infrastructure de transport provinciale. Ce nouvel intérêt s'est soldé par l'adoption d'une série de réformes législatives et politiques entre 2004 et 2006. Du point de vue actuel, il est évident que l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT a été lancée à un tournant de l'histoire politique de l'Ontario, avec des répercussions à la fois sur la planification du transport et sur le processus d'évaluation environnementale.

5.1 Nouveau cadre de planification pour l'ÉE

En 1983, l'adoption de la Loi sur l'aménagement du territoire a jeté les bases d'un système de planification qui était dirigé par le gouvernement provincial, et qui exigeait que les planificateurs « tiennent compte » des politiques approuvées par la province. Vingt ans plus tard, le gouvernement a lancé une deuxième série de réformes clés pour renforcer l'orientation et la politique provinciales. Premièrement, l'exigence selon laquelle les décisions devaient « tenir compte » des déclarations de principes provinciales a été remplacée par l'obligation plus stricte selon laquelle les décisions doivent être « conformes » à ces déclarations (paragraphe 3 [5]). Deuxièmement, la province a adopté une loi et publié des plans afin d'établir des normes en matière de politiques plus rigoureuses pour certaines régions de la province, y compris une nouvelle ceinture de verdure permanente couvrant plusieurs régions du sud de l'Ontario, ainsi que la gestion de la croissance dans la région élargie du Golden Horseshoe. Les décisions relatives aux questions de planification étaient nécessaires pour assurer la conformité à ces plans.

À la fin de 2006, le paragraphe 3 (5) de la Loi sur l'aménagement du territoire exigeait :

Déclarations de principes provinciales et plans provinciaux

(5) Une décision du conseil d'une municipalité, d'un conseil local, d'un conseil d'aménagement, d'un ministre de la Couronne et d'un ministère, d'un conseil, d'une commission ou d'un organisme du gouvernement, y compris la Commission des affaires municipales, à l'égard de l'exercice de tout pouvoir qui touche une question d'aménagement du territoire :

  1. d'une part, est conforme aux déclarations de principes faites en vertu du paragraphe (1) qui sont en vigueur à la date à laquelle est prise la décision;
  2. d'autre part, est conforme aux plans provinciaux en vigueur à cette date ou ne doit pas être incompatible avec eux, selon le cas. 2006, chap. 23, art. 5.

En tant que ministère provincial, le ministère des Transports (MTO), le promoteur de l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT, était donc dans l'obligation de se conformer à ces plans ainsi qu'aux déclarations de principes de la province.

Le gouvernement provincial a également fourni des conseils sur l'interaction entre ces nouvelles exigences en matière de politique. La Déclaration de principes provinciale (2005), qui fournissait une orientation stratégique pour les intérêts provinciaux, et les plans provinciaux, qui fournissaient des politiques visant certaines zones géographiques sur les questions de planification, étaient censés fonctionner ensemble. Cependant, l'orientation provinciale stipulait qu'en cas d'incompatibilité, les plans provinciaux l'emportent sur les politiques énoncées dans la Déclaration de principes provinciale (4.9). Une autre source d'orientation provinciale était la Loi de 2005 sur les zones de croissance, qui prévoyait que pour les questions relatives à la santé humaine et à l'environnement naturel, en cas d'incompatibilité entre le Plan de croissance et soit un autre plan provincial, soit la Déclaration de principes provinciale, la politique qui offre le plus haut niveau de protection pour la santé humaine ou l'environnement naturel doit prévaloir. Avec ce nouveau cadre stratétique d'aménagement, l'Ontario a établi de nouvelles bases pour l'aménagement du territoire, de nouvelles exigences de conformité et une nouvelle orientation en matière de résolution de conflits entre politiques.

Bien qu'il soit guidé par sa propre loi distincte, le processus d'évaluation environnementale de l'Ontario est mentionné dans les nouvelles bases fondées sur des politiques pour l'aménagement du territoire. Dans sa section sur la mise en œuvre et l'interprétation, la Déclaration de principes provinciale précise qu'« outre les approbations visant l'utilisation du sol aux termes de la Loi sur l'aménagement du territoire, l'infrastructure peut aussi nécessiter des approbations aux termes d'une autre loi ou d'un autre règlement, notamment de la Loi sur les évaluations environnementales, de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale (1992)… » (4.8). Le Plan de la ceinture de verdure (2005) stipule que l'infrastructure existante, nouvelle ou élargie assujettie et approuvée en vertu de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale, la Loi sur les évaluations environnementales ou la Loi sur l'aménagement du territoire (entre autres) est permise dans la campagne protégée, sous réserve des politiques générales relatives à l'infrastructure et à condition qu'elle remplisse les objectifs du plan (4.2.1.1). Enfin, en ce qui a trait au transport des personnes et des marchandises, le Plan de croissance (2006) précise que les annexes 5 et 6 prévoient des cadres stratégiques pour orienter les futures décisions en matière d'investissements, et que les dates, les phases de mise en œuvre et l'harmonisation sont assujetties au processus d'évaluation environnementale, s'il y a lieu (3.2.3.4 et 3.2.4.6).

Ces politiques démontrent que les évaluations environnementales ne se déroulent pas en dehors du cadre stratégique provincial. Elles sont plutôt assujetties aux politiques énoncées dans les plans provinciaux et la Déclaration de principes provinciale et fondées sur celles-ci.

Dans le passé, les ÉE en Ontario ont fait écho à la démarche traditionnelle en matière de politique provinciale, en « tenant compte » de nombreux sujets prévus par les politiques, mais aussi d'un éventail d'autres considérations – techniques, financières, etc. – qui n'étaient pas prises en compte par des politiques provinciales. Cependant, en vertu du nouveau cadre de planification, l'objet d'une entreprise d'ÉE et l'évaluation de solutions de rechange et d'autres méthodes étaient exigés afin de respecter les politiques provinciales énoncées dans la Déclaration de principes provinciale ou dans des plans provinciaux spécifiés. Pour produire des résultats stratégiques en fonction des exigences de l'ÉE afin de décrire, d'évaluer et de comparer les solutions de rechange, une ÉE devait donc être axée sur des critères qui accorderaient aux politiques provinciales la priorité sur les autres critères. De même, les critères de l'ÉE devraient désormais éliminer les solutions qui sont contraires aux politiques provinciales et donner plus de poids aux effets et avantages visés par les politiques provinciales. En d'autres termes, un projet privilégié et le processus pour déterminer un tel projet devaient désormais se conformer à tous les plans provinciaux applicables et être conformes à la Déclaration de principes provinciale.

Dans le but de fournir un meilleur aperçu du nouveau cadre politique provincial qui s'appliquait à l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT, le comité a classé les documents énumérés dans le cadre de référence de l'ÉE en trois volets (figure 5-1). Les politiques du premier volet comprennent celles qui ont été mises en œuvre par l'intermédiaire de processus réglementaires, et auxquelles les exigences en matière de conformité et de cohérence s'appliquent. Cinq documents fournissent des politiques qui sont incluses dans cette catégorie : le Plan de croissance (2006), le Plan de la ceinture de verdure (2005), le Plan d'aménagement de l'escarpement du Niagara (PAEN; 2005), le Plan de conservation de la moraine d'Oak Ridges (PCMOR; 2002), et la Déclaration de principes provinciale (2005).

Les politiques du deuxième volet sont celles qui sont propres au MTO ou à Metrolinx, et sont des politiques que le ministère et Metrolinx doivent suivre, d'après l'orientation interne et en vertu de la Loi de 2006 sur Metrolinx, respectivement. Le troisième volet comprend les politiques pertinentes d'autres ministères et organismes de planification. Dans le diagramme ci-dessous, le comité a illustré ce cadre et a mis en évidence les politiques qui ont été mises à jour, remplacées ou publiées depuis le début de l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT.

Cadre stratégique provincial

Figure 5-1 : Cadre stratégique provincial

Le diagramme, préparé par le Comité consultatif du projet de couloir routier ouest de la RGT, présente de manière conceptualisée la façon dont le cadre stratégique provincial pourrait s'appliquer à la planification de l'infrastructure. Le cadre comprend trois volets. Le premier volet englobe les politiques relatives à l'aménagement du territoire qui lient la province (comme le Plan de croissance, le Plan de la ceinture de verdure, le Plan d'aménagement de l'escarpement du Niagara, le Plan de conservation de la moraine d'Oak Ridge et la Déclaration de principes provinciale) en plus des politiques environnementales, comme le Plan d'action de l'Ontario contre le changement climatique et la Loi de 2016 sur l'atténuation du changement climatique et sur une économie sobre en carbone. Le deuxième volet comprend les politiques de transport du ministère et celles propres à un organisme en particulier, comme le Plan de transport régional de Metrolinx et le Plan de transport pour la région élargie du Golden Horseshoe, ainsi que les Directives stratégiques concernant les transports pour le Centre et le Sud-Ouest de l'Ontario. Le troisième volet comprend des politiques pertinentes d'autres entités de planification, y compris des politiques d'aménagement du territoire comme les plans officiels applicables aux municipalités, ainsi que des politiques de transport d'autres gouvernements, comme Droit devant : Une vision pour les transports au Canada du gouvernement fédéral.



5.2 Nouvelles orientations stratégiques

En plus de présenter de nouvelles exigences en matière de conformité, le nouveau cadre stratégique de l'Ontario a également marqué un changement d'orientation pour la province, alors que le gouvernement adoptait un rôle plus actif dans la gestion de la croissance et la protection des ressources naturelles et du patrimoine culturel. Trois des documents de politiques du premier volet englobent cette nouvelle approche et sont particulièrement pertinents pour l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT : une nouvelle déclaration de principes provinciale (Déclaration de principes provinciale; 2005) et deux plans régionaux importants : le Plan de la ceinture de verdure (2005) et le Plan de croissance (2006). Cette section présente plusieurs réformes politiques clés qui, de l'avis du comité, ont eu une incidence sur l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT.

Le Plan de croissance (2006) et la Déclaration de principes provinciale (2005) ont mis en place des politiques afin d'encourager la densification et la croissance compacte. Par exemple, la Déclaration de principes provinciale prescrit « [qu'il faille] favoriser des normes d'aménagement appropriées facilitant la densification, le réaménagement et l'aménagement compact » (1.1.3.4). Le Plan de croissance (2006) a perfectionné cette méthode de gestion de la croissance pour la région élargie du Golden Horseshoe en exigeant que les municipalités respectent les objectifs de densification et de densité. Le plan a également présenté le terme « collectivités complètes » pour décrire un modèle, une densité et une diversité d'aménagements du territoire qui permettent à un plus grand nombre de personnes de répondre à leurs besoins quotidiens dans leurs propres quartiers.

En ce qui concerne le système de transport, la Déclaration de principes provinciale (2005) et le Plan de croissance (2006) ont insisté sur la nécessité d'optimiser l'infrastructure existante et prévue12. La Déclaration de principes provinciale (2005), en particulier, prescrit « [qu'avant] d'envisager d'aménager de nouvelles infrastructures et installations de services publics, l'utilisation de l'infrastructure et des installations de services publics existantes [soit] optimisée dans la mesure du possible » (1.6.2). De plus, tant la Déclaration de principes provinciale (2005) que le Plan de croissance (2006) prescrivent que le système de transport doive être multimodal (Déclaration de principes provinciale 1.7.1; Plan de croissance 3.2.2.1), et le Plan de croissance (2006) présente d'autres exigences visant à prioriser certains modes par rapport à d'autres.

Par exemple, au moment de planifier l'aménagement de couloirs nouveaux et étendus, le Plan de croissance (2006) stipule que le ministre des Transports et le ministre de l'Infrastructure « appuieront les possibilités d'une utilisation multimodale lorsque c'est possible, tout particulièrement en accordant la priorité aux besoins en matière de transport en commun et de circulation des marchandises par rapport à ceux des automobiles à passager unique » (3.2.2.3b). De même, au sujet de la circulation des personnes, le plan indique que « les transports en commun seront la grande priorité pour la planification de l'infrastructure de transport et les grands investissements dans ce domaine » (3.2.3.1). Quant au transport des marchandises, « la grande priorité des investissements dans le réseau routier est de faciliter la circulation des marchandises en reliant les installations de transport multimodal, les postes frontaliers et les collectivités au sein de la région élargie du Golden Horseshoe » (3.2.4.1).

À propos de l'environnement, le Plan de la ceinture de verdure (2005) vise à assurer la protection permanente des terres agricoles et des éléments du patrimoine naturel ainsi que des ressources en eau dans une large ceinture au sud de l'Ontario. Le plan appuie en outre des collectivités rurales fortes, y compris leur tissu social et leurs économies, grâce à des politiques qui portent sur l'offre d'éléments d'infrastructure et l'utilisation des ressources dans la zone de la ceinture de verdure.

Ce chapitre se concentre sur la manière dont ce nouveau paysage politique provincial influe sur l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT. Dans les sections suivantes, le comité aborde d'abord le cadre stratégique en place au moment où l'ÉE a été lancée en 2008. Il examine ensuite les politiques qui ont vu le jour depuis. Dans le cadre de l'évaluation stratégique du comité, ces conclusions permettent d'éclairer les conseils que fournira le comité sur la voie à suivre dans l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT.

5.3 Approche de l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT concernant la politique provinciale existante

5.3.1 Cadre stratégique de l'ÉE

Le cadre de référence de l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT a établi un cadre stratégique comprenant neuf documents dans lesquels seraient déterminés les problèmes et possibilités en matière de transport et les solutions potentielles. Cinq rapports ont suivi, formant l'essentiel de l'évaluation de phase 1. Chaque rapport contenait sa propre liste de documents de politique, avec différentes descriptions des sections pertinentes de la politique. Au total, 19 documents de politique différents sont énumérés à différents endroits comme étant pertinents à l'ÉE (voir l'annexe 5 pour obtenir la liste complète).

Le cadre de référence de l'ÉE a extrait du cadre stratégique 14 principes de politique et a indiqué que cette liste servirait à orienter le processus d'évaluation et la sélection de solutions de rechange à l'entreprise. Plus loin dans le document, dans son cadre pour les « solutions de rechange à l'entreprise » et pour les « méthodes de rechange pour réaliser l'entreprise », les principes de politique sont résumés dans deux listes différentes comprenant six principes chacune. De même, au cours de la phase 1, l'ÉE a publié un document de travail intitulé Area Transportation System Problems and Opportunities Report (juillet 2009, modifié en janvier 2011). Après l'établissement d'un cadre stratégique élargi, ce rapport a déterminé 10 « objectifs » pour l'évaluation environnementale, qu'il a ensuite relié à 17 « objectifs de l'étude ».

Le comité soulève certaines préoccupations relativement au cadre stratégique de l'ÉE qui ont été résumées dans plusieurs rapports sous les « principes de politique », les « objectifs » et les « objectifs de l'étude ». Premièrement, l'ÉE n'a pas accordé la priorité aux cinq documents du premier volet dont les politiques prévues par la loi imposent des exigences en matière de conformité (plans provinciaux) et de cohérence (déclaration de principes provinciale). Ces cinq documents ont une plus grande importance que les 14 autres documents désignés par l'ÉE.

Deuxièmement, l'ÉE n'a pas fait mention de l'orientation provinciale relativement à la politique qui doit prévaloir en cas d'incompatibilité. Le cadre de référence de l'ÉE a indiqué que l'orientation stratégique la plus récente serait utilisée. Cependant, comme indiqué précédemment, la province a fourni une orientation selon laquelle, dans la plupart des cas, les plans provinciaux doivent avoir préséance. La seule exception est qu'en cas d'incompatibilité entre toute politique dans un plan de croissance et des politiques dans d'autres plans provinciaux ou la Déclaration de principes provinciale, l'incompatibilité doit être réglée en faveur de la politique qui offre la meilleure protection pour la santé humaine ou l'environnement naturel (Loi de 2005 sur les zones de croissance). Le comité se préoccupe du fait que l'ÉE n'a pas abordé cette priorité ni expliqué comment il résoudrait les politiques conflictuelles comme l'annexe 6 dans le Plan de croissance (2006) et le critère d'une « solution de rechange raisonnable » à la traversée de terres protégées dans le Plan de la ceinture de verdure (2005) ou la Déclaration de principes provinciale (2005).

Enfin, du point de vue du comité, la pratique de l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT qui consiste à regrouper les politiques selon des principes a peut-être satisfait à des critères antérieurs qui exigeaient de « tenir compte » des politiques; cependant, les nouvelles exigences de conformité nécessitaient que l'ÉE adopte une approche plus détaillée concernant les politiques en particulier et leur pertinence quant aux exigences en matière d'évaluation environnementale.

5.3.2 Plan de croissance pour la région élargie du Golden Horseshoe (2006)

Après avoir examiné l'application du Plan de croissance (2006) par l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT, le comité a soulevé des préoccupations concernant l'objectif de l'ÉE, l'application de l'annexe 6 du Plan de croissance (2006) et l'application de l'orientation stratégique concernant les collectivités complètes.

Relier les centres de croissance urbaine

Décrire l'objectif d'une entreprise est une étape cruciale dans chaque ÉE ainsi que pour assurer la cohérence avec le cadre stratégique existant. L'objectif d'une ÉE donne des indications essentielles à savoir les solutions de rechange qui sont pertinentes et la meilleure façon de les évaluer. L'ÉE visant le couloir ouest de la RGT établit son objectif dans le contexte du soutien des politiques incluses dans le Plan de croissance (2006), en indiquant que :

« Cette étude a pour objet d'examiner les problèmes et possibilités à long terme en matière de transport et d'envisager des solutions de rechange pour améliorer les liens entre les centres de croissance urbaine dans la zone d'étude initiale du couloir ouest de la RGT. L'accent sera mis sur la création d'un système de transport multimodal durable et intégré qui offre des choix pour la circulation efficace des personnes et des marchandises » (p. 11).

Le Plan de croissance (2006) comprend deux sections qui portent sur les liens de transport entre les centres de croissance urbaine13 . La première référence se trouve dans le commentaire contextuel non lié aux politiques (1.4) dans l'introduction, qui présente le contexte et décrit la finalité des politiques, mais qui n'est pas une déclaration de principes. La deuxième référence aux liens de transport entre les centres de croissance urbaine se trouve dans la politique portant sur la circulation des personnes du plan. Plus précisément, la politique 3.2.4 stipule que : « L'annexe 5 présente le cadre stratégique pour les futures décisions sur les investissements dans les transports en commun, y compris l'accroissement de la capacité des systèmes existants afin d'appuyer la densification, et le projet de mise en place d'un système de transport en commun d'un niveau supérieur et de lignes de transport en commun interrégionales entre les centres de croissance urbaine, dans la REGH. » Cette politique met clairement en relation les liens entre les centres de croissance urbaine et la mise en place d'un système de transport en commun d'un niveau supérieur et de lignes de transport en commun interrégionales, ainsi que les priorités quant aux décisions sur les investissements dans les transports en commun.

Les autres politiques sur le transport du Plan de croissance (2006) relatives à la circulation des personnes portent sur l'amélioration des liens de transport en commun entre les quartiers voisins et les centres de croissance urbaine (3.2.3). En revanche, les politiques concernant la circulation des marchandises portent sur l'amélioration des liens entre les installations intermodales, les points d'accès internationaux et les communautés. En résumé, à l'exception de la politique relative au système de transport en commun d'un niveau supérieur et aux lignes de transport en commun interrégionales, la politique du Plan de croissance n'indique pas qu'il faut établir des liens entre les centres de croissance urbaine.

Le comité a constaté que l'évaluation de solutions de rechange par l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT est principalement axée sur différents couloirs routiers. L'évaluation de phase 1 d'autres options de transport en commun était fondée sur des hypothèses non documentées, et le comité s'est réservé le droit de décider d'inclure une voie réservée au transport en commun ou non à la phase 214. Étant donné que relier les centres de croissance urbaine au moyen du transport en commun n'était pas le point de mire de l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT, le comité est préoccupé par le fait que l'objectif de l'ÉE repose sur les énoncés contextuels du Plan de croissance (2006) et non sur la politique.

Annexe 6

Une des principales politiques du Plan de croissance (2006) en matière d'infrastructure prescrit que « [la] planification du système de transport, l'aménagement du territoire et l'investissement dans les transports [soient] coordonnés de manière à mettre en œuvre le Plan de croissance » (3.2.1.2). Cette politique stipule ensuite que « [le] ministre des Transports, le ministre de l'Infrastructure, les autres ministres de la Couronne compétents et les municipalités collaboreront avec les organismes et les fournisseurs de service de transport afin d'améliorer les couloirs permettant le transport des marchandises dans la REGH, conformément à l'annexe 6 du Plan de croissance » (3.2.4.2b). Elle conclut en indiquant que « [l'annexe] 6 présente le cadre stratégique pour les futures décisions relatives aux investissements dans le transport des marchandises au sein de la REGH (3.2.4.6), et que « [la] grande priorité des investissements dans le réseau routier est de faciliter la circulation des marchandises en reliant les installations de transport multimodal, les postes frontaliers et les collectivités... » (3.2.4.1).

L'annexe 6 du Plan de croissance (2006) illustre un total de trois couloirs, dont un dans le nord-ouest de la RGT qui semble relier le centre de croissance urbaine de Guelph à l'installation intermodale du Canadien Pacifique (CP) à Vaughan. La politique pertinente établit que les dates, les phases de mise en œuvre et l'harmonisation des couloirs proposés doivent faire l'objet d'une étude plus approfondie et, s'il y a lieu, d'un processus d'évaluation environnementale15.

Étant donné que l'annexe 6 et l'orientation stratégique du Plan de croissance établissent que la priorité dans les investissements routiers est la circulation des marchandises, le comité se serait ainsi attendu à ce que l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT harmonise l'objectif de l'ÉE avec l'évaluation des couloirs en vue de la circulation des marchandises, plutôt que de mettre l'accent sur l'amélioration des liaisons entre les centres de croissance urbaine.

Collectivités complètes

La vision du Plan de croissance (2006) pour la région élargie du Golden Horseshoe qui, « en 2041, [la région du Gloden Horseshoe] sera avant tout un endroit exceptionnel où il fait bon vivre » (1.2.1), est soutenue par un ensemble de principes, dont l'un est « l'aménagement de collectivités complètes, compactes et dynamiques » (1.2.2). La définition de « collectivités complètes » est la suivante : « Collectivités pouvant répondre aux besoins quotidiens des résidants pendant toute leur vie en leur permettant d'accéder facilement à un éventail convenable d'emplois et de services locaux, à une gamme complète de types d'habitations et à une infrastructure communautaire qui comprend des logements abordables, des écoles, des espaces de loisirs et des espaces verts pour les résidants. Elles offrent également un accès pratique aux transports en commun et des possibilités de se déplacer en toute sécurité autrement qu'en automobile » (Plan de croissance [2006]).

Les politiques du Plan de croissance (2006) « encouragent les petites et les grandes villes à devenir des collectivités à part entière profitant d'une diversité d'utilisations de sol, d'un éventail varié d'emplois et de types de logement, d'espaces verts publics de grande qualité et d'un accès facile aux magasins et aux services locaux » (2.2.2.1h). Le lien entre « une diversité d'utilisations de sol » et le transport est défini explicitement :

On gérera la croissance de la population et de l'emploi des manières suivantes :

  1. en aménageant des collectivités denses axées sur les transports en commun sur les zones incultes désignées;
  2. en réduisant la prédominance de l'automobile par la mise en place d'utilisations mixtes, axées sur les transports en commun et accueillant aux piétons dans les villes;
  3. en veillant à la planification et au financement d'un équilibre entre l'emploi et le logement dans les collectivités de la RÉGH afin de réduire les longs trajets de navette et d'accroître la part modale des transports en commun, de la marche et de la bicyclette (2.2.2.1).

Les sections sur le transport du Plan de croissance (2006) fournissent une orientation selon laquelle le système de transport sera planifié et géré de manière à « proposer une large gamme de choix en matière de transports de manière à réduire la dépendance à l'égard d'un seul mode de déplacement et à promouvoir l'usage des transports en commun, le vélo et la marche » (3.2.2.1). En outre, le plan stipule que « [la] planification du système de transport, l'aménagement du territoire et l'investissement dans les transports seront coordonnés de manière à mettre en œuvre le Plan de croissance » (3.2.2.2), indiquant que la planification des transports a un rôle à jouer dans l'atteinte des objectifs des politiques favorisant la création de collectivités complètes du plan16.

L'ÉE visant le couloir ouest de la RGT a axé son évaluation des solutions de rechange sur les indicateurs de rendement en matière de transport qui sont liés à la réduction de la congestion (c.-à-d. ratios volume-capacité et temps de déplacement). Ces mesures sont d'importants indicateurs des avantages sur le plan du transport. Cependant, comme le comité l'a indiqué précédemment, d'autres indicateurs, comme la réduction de la distance des trajets et la répartition des modes pour le transport en commun, le covoiturage et les modes de déplacement autres que les véhicules, sont essentiels pour permettre d'évaluer le rendement des solutions de rechange en ce qui a trait aux politiques favorisant la création de collectivités complètes du Plan de croissance (2006). L'ÉE visant le couloir ouest de la RGT fait référence à certaines des mesures énoncées dans les politiques du Plan de croissance, mais n'y accorde pas une grande importance dans son évaluation des solutions de rechange. Le comité est donc préoccupé par le fait que l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT n'établit pas clairement si la solution de rechange privilégiée est conforme à la politique provinciale qui encourage les petites et les grandes villes à devenir des « collectivités complètes » et la façon dont elle s'y conformerait, le cas échéant.

5.3.3 Plan de la ceinture de verdure (2005)

Certaines parties de la zone d'étude de l'ouest de la RGT font partie de la campagne protégée et du système de patrimoine naturel, comme décrit dans le Plan de la ceinture de verdure (2005). Ces zones comprennent certaines des terres agricoles les plus productives de l'Ontario, des zones humides de grande valeur sur le plan environnemental, les cours supérieurs de la rivière Humber et les affluents de la rivière Credit ainsi que d'importants écosystèmes forestiers nécessitant une mise en application rigoureuse des politiques pour s'assurer que ces valeurs sont protégées et conservées.

Le Plan de la ceinture de verdure (2005) a reconnu l'importance de l'infrastructure pour le bien-être économique, la santé humaine et la qualité de vie. Il a également prévu que la nouvelle infrastructure serait construite dans la ceinture de verdure pour répondre aux besoins locaux et régionaux. Le plan a ainsi permis la mise en œuvre de la nouvelle infrastructure dans la « campagne protégée », à condition qu'elle respecte l'un des deux objectifs suivants : a) soutenir les activités permises dans la ceinture de verdure (p. ex., l'agriculture, les loisirs, le tourisme, l'utilisation des ressources), ou b) favoriser une croissance et un développement économique importants dans le sud de l'Ontario au-delà de la ceinture de verdure, en fournissant des liaisons entre les centres de croissance urbaine et entre ces centres et les frontières provinciales (4.2.1)17.

Une deuxième politique du Plan de la ceinture de verdure (2005) régissait l'emplacement, la construction, l'expansion, l'extension, l'exploitation et l'entretien de l'infrastructure, avec cinq conditions. Ces conditions exigeaient que :

  • l'infrastructure existante soit optimisée, lorsqu'il est possible de le faire;
  • les éléments du patrimoine naturel et les éléments hydrologiques clés soient évités, à moins que la nécessité en ait été démontrée et qu'il ait été établi qu'aucune solution de rechange raisonnable n'est possible;
  • l'étendue de la ceinture de verdure, particulièrement le système de patrimoine naturel, traversée ou occupée, soit réduite au minimum;
  • la perturbation du paysage existant, causée par l'intrusion de la lumière, du bruit et du sel de voirie, soit réduite au minimum;
les perturbations et les répercussions sur les éléments du patrimoine naturel ou les éléments hydrologiques clés et les fonctions connexes soient réduites au minimum.

L'ÉE visant le couloir ouest de la RGT a tenu compte dans son processus d'évaluation des trois conditions du Plan de la ceinture de verdure qui exigent que les répercussions de l'infrastructure soient réduites au minimum. Par exemple, l'ÉE a cherché à réduire au minimum l'étendue de la ceinture de verdure traversée en enregistrant le nombre total de kilomètres dans la ceinture de verdure que chacune des solutions de rechange proposées traverserait. Cependant, le processus de phase 1 n'a pas établi l'étendue du système de patrimoine naturel qui aurait été touchée. En outre, bien que l'ÉE ait mentionné les éléments du patrimoine naturel et les éléments hydrologiques clés, elle n'a pas nommé ceux qui sont situés dans la ceinture de verdure, qui seraient soumis aux critères visant à démontrer qu'il existe une nécessité et qu'aucune solution de rechange raisonnable n'est possible.

Les considérations particulières pour réduire au minimum les répercussions sur le système de patrimoine naturel, y compris les éléments du patrimoine naturel et les éléments hydrologiques clés, ont été cataloguées dans les rapports de phase 2 pour l'ÉE. Cependant, à ce moment-là, un couloir privilégié (4-2) avait déjà été désigné. Par conséquent, l'ÉE a pris la décision de proposer un nouveau couloir et de déterminer son emplacement sans se conformer aux exigences stratégiques du Plan de la ceinture de verdure (2005) afin d'éviter les éléments du patrimoine naturel et les éléments hydrologiques clés, à moins qu'un besoin ait été démontré et qu'aucune solution de rechange raisonnable ne soit disponible. Dans le chapitre précédent, le comité a déterminé d'autres démarches qui fourniraient des avantages sur le plan des temps de déplacement équivalents ou supérieurs à ceux d'un nouveau couloir. Dans le prochain chapitre, le comité cherchera à déterminer si l'ÉE a répondu aux critères visant à établir la nécessité du projet et à démontrer qu'il n'y avait aucune solution de rechange raisonnable.

5.3.4 Déclaration de principes provinciale (2005)

Après avoir examiné la mise en application des politiques de la Déclaration de principes provinciale (2005) par l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT, le comité a soulevé des préoccupations concernant deux points : l'optimisation de l'infrastructure existante et la protection des terres agricoles à fort rendement. Comme mentionné ci-dessus, la Déclaration de principes provinciale (2005) prescrit qu'avant d'envisager d'aménager de nouvelles infrastructures, l'utilisation de l'infrastructure existante soit optimisée dans la mesure du possible (1.6.2). Les conclusions du comité concernant la manière dont cette ÉE a abordé la première politique (optimisation de l'infrastructure existante) sont abordées plus en détail dans les chapitres 4 et 6 du présent rapport.

En ce qui a trait à la protection des terres agricoles à fort rendement, la Déclaration de principes provinciale (2005) a clairement établi sa politique générale : « Les zones agricoles à fort rendement sont protégées aux fins de l'agriculture à long terme » (2.3.1). La Déclaration de principes provinciale a également indiqué que « les zones agricoles à fort rendement sont des zones où prédominent des terres agricoles à fort rendement. » (2.3.1), et a défini que l'expression « terres agricoles à fort rendement » désigne des terres qui comprennent des zones de cultures spéciales et des terres des classes 1, 2 et 3 selon l'Inventaire des terres du Canada.

Lorsqu'il est question de zones agricoles à fort rendement, les dispositions de la Déclaration de principes provinciale sont très strictes concernant les motifs d'exclusion de telles terres aux fins de l'agriculture à long terme (2.3.5). Trois motifs ont été inclus relativement à l'exclusion de ces terres. Cependant, deux d'entre eux ne s'appliquent pas dans le cas de l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT, puisqu'ils portent sur les expansions des limites des zones de peuplement et sur l'extraction d'agrégats minéraux. Le troisième motif prévu par la Déclaration de principes provinciale pour exclure des terres agricoles à fort rendement pour « utilisations non résidentielles restreintes » exige de satisfaire à quatre conditions particulières (2.3.5.1) suivantes :

  • les terres ne comprennent pas de zones de cultures spéciales;
  • on a montré qu'il était nécessaire de désigner des terres supplémentaires pour permettre l'utilisation proposée sur l'horizon de planification prévu à la politique 1.1.2;
  • il n'existe pas d'autre emplacement raisonnable qui permettrait d'éviter les zones agricoles à fort rendement;
  • il n'existe pas dans des zones agricoles à fort rendement d'autre emplacement raisonnable ayant des terres agricoles de moindre priorité.

Ce critère en quatre volets est semblable au critère de construction d'une nouvelle infrastructure qui traverserait la ceinture de verdure conformément au Plan de la ceinture de verdure (2005). La SDT (2012) préparée pour l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT contient une évaluation des répercussions potentielles sur les zones agricoles à fort rendement. Par exemple, elle mesure la distance linéaire de terres agricoles des classes 1 à 3 qui seraient possiblement touchées et classe les autres couloirs en fonction de l'impact potentiel le plus faible à l'impact potentiel le plus élevé. Cependant, le comité a conclu que cette évaluation ne remplaçait pas le critère en quatre volets décrit précédemment, particulièrement pour ce qui est de démontrer qu'il « existe une nécessité » et qu'il « n'y a aucun autre emplacement raisonnable ».

5.4 Évolution du cadre stratégique de l'Ontario

Le cadre stratégique établi par le gouvernement provincial est en constante évolution, et le cadre de référence de l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT a reconnu cette évolution. Après avoir décrit le cadre stratégique actuel, l'ÉE a indiqué que les décisions définitives seraient prises en vertu du cadre en vigueur à ce moment :

« La nécessité particulière de toute entreprise proposée et une description de l'entreprise proposée seront déterminées au cours des phases initiales de l'étude de l'ÉE et seront fondées sur les politiques gouvernementales approuvées et les objectifs de planification qui sont en vigueur à ce moment-là » (p. 19).

Depuis que de l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT a été amorcée, plusieurs mises à jour ont été apportées à la politique provinciale et plusieurs initiatives pertinentes à cette ÉE ont été créées. Le comité a cerné trois domaines de politique qui méritent considération : le transport, l'environnement et l'atténuation des changements climatiques.

5.4.1 Transport

The Metrolinx Act (2006), led to the creation of the Greater Toronto Transportation Authority (GTTA — now Metrolinx), an agency accountable to the Minister of Transportation. The Metrolinx Act required the work of the authority to conform with transportation policies of growth plans under the Places to Grow Act. After two years, the new authority produced a regional transportation plan for the Greater Toronto and Hamilton Area called The Big Move (2008).

La Loi sur Metrolinx (2006) a entraîné la création de la Régie des transports de la région du grand Toronto (aujourd'hui, rebaptisée Metrolinx), un organisme qui relève du ministre des Transports. La Loi sur Metrolinx a exigé que le travail de la Régie soit conforme aux politiques de transport des plans de croissance en vertu de la Loi de 2005 sur les zones de croissance. Après deux ans, la nouvelle Régie a publié un plan régional de transport pour la région du grand Toronto et de Hamilton, appelé le Grand Projet (2008).

Ce plan régional de transport (PRT) a présumé l'existence d'un futur couloir routier dans la zone d'étude de l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT, tout comme l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT a présumé que le PRT (2008) apporterait des améliorations aux transports en commun. Ces pratiques illustrent la façon dont le cadre institutionnel existant sépare les décisions sur les différents modes. Selon le comité, cette séparation institutionnelle de la responsabilité entrave une évaluation intégrée des divers modes et des différentes échelles d'intervention (grands projets d'immobilisation ou mesures opérationnelles multiples ou mesures à l'échelle du système). La difficulté de comparer les options multimodales dans un contexte politique élargi en l'absence d'une démarche entièrement intégrée de planification a également été soulignée dans les commentaires recueillis au cours des consultations publiques du comité.

Également dans le domaine des transports, les mises à jour de politiques ont continué de préciser les objectifs de planification du transport et la gamme d'outils accessible aux planificateurs. Comme mentionné précédemment, les Indicateurs de rendement pour le Plan de croissance pour la région élargie du Golden Horseshoe ont été publiés en 2015. Ainsi, une nouvelle Déclaration de principes provinciale (2014) a particulièrement mis l'accent sur la planification de la circulation des marchandises en protégeant les installations connexes, les couloirs et les zones d'emploi qui les entourent (1.3.2.3 et 1.6.8.2). Les politiques ont également prescrit que les stratégies de gestion de la demande en matière de déplacements (GDD) contribuent à faire un usage efficace de l'infrastructure existante et planifiée (1.6.7.2). Ces politiques confirment et développent une orientation similaire déjà fournie dans le Plan de croissance (2006). Les nouvelles politiques confirment donc les préoccupations du comité selon lesquelles l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT n'a pas répondu en tous points à ces importantes priorités.

Le 18 mai 2017, la province a publié des mises à jour du Plan de la ceinture de verdure (2017) et du Plan de croissance de la région élargie du Golden Horseshoe (2017). Le comité a constaté qu'une politique particulièrement pertinente pour son travail est l'orientation, dans le Plan de croissance (2017), selon laquelle la planification d'une infrastructure nouvelle ou améliorée « se fera de manière intégrée (notamment au moyen d'évaluations de la planification de l'aménagement du territoire et des finances fondées sur des scénarios à long terme) » (3.2.1.2). Cette nouvelle orientation appuie davantage la démarche utilisée par le comité au chapitre 4, soit l'exploration des scénarios possibles, comme d'autres aménagements du territoire et les véhicules autonomes, en tant que stratégie pour évaluer la solidité des avantages sur le plan du transport de l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT.

5.4.2 Environnement

Depuis le début de l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT, un certain nombre de politiques ont été mises en œuvre ou proposées pour améliorer les mesures de protection environnementales actuelles ou en proposer de nouvelles. En 2006, la province a adopté la Loi de 2006 sur l'eau saine (LES) pour protéger de la contamination l'eau potable municipale provenant de sources souterraines et de surface. Les couloirs de transport peuvent représenter un enjeu pour la protection des sources d'approvisionnement en eau, car ils peuvent entraîner le dépôt de contaminants tels que le sel de voirie et les huiles usées sur les terres traversées par des couloirs. Les plans de protection des sources préparés en vertu de la LSE pour Credit Valley, la région de Toronto et la région Halton-Hamilton ont été approuvés en 2015. Ainsi, si l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT va de l'avant et donne lieu à la construction d'un nouveau couloir de transport parmi les solutions de rechange, elle devra intégrer les orientations pertinentes fournies dans ces plans.

En outre, l'orientation fournie dans le Plan de croissance (2017) offre une protection accrue aux systèmes agricoles, du patrimoine naturel et de ressources en eau. Par exemple, une nouvelle politique stipule que, dans la planification des couloirs routiers, les offices d'aménagement devront démontrer que les répercussions sur le système agricole et sur les éléments du patrimoine naturel et les éléments et zones hydrologiques clés ont été évitées ou, si ce n'est pas possible, que les répercussions seront réduites au minimum et atténuées dans la mesure du possible. Ces modifications apportées au Plan de croissance (2006) renforcent plusieurs des préoccupations du comité concernant la mise en application de la politique par l'ÉE.

5.4.3 Changement climatique

En 2016, l'Ontario a adopté la Loi de 2016 sur l'atténuation du changement climatique et sur une économie sobre en carbone. Cette loi a imposé progressivement des objectifs de réduction des émissions de carbone plus rigoureuses à un éventail de secteurs au fil du temps, et a également exigé que le gouvernement rédige des plans d'action quinquennaux exposant la façon dont l'Ontario atteindra ces cibles.

Le premier de ces plans quinquennaux à aborder le changement climatique, le Plan d'action de l'Ontario contre le changement climatique (2016), a examiné les tendances en matière d'émissions en fonction des secteurs et a déterminé que le secteur des transports était le plus important producteur d'émissions de gaz à effet de serre (produisant à lui seul 35 % de la quantité totale de la province).

Plus précisément, la province a énoncé cinq mesures s'appliquant aux transports pour atteindre les objectifs suivants :

  • augmenter la disponibilité et l'usage des carburants à faible teneur en carbone;
  • augmenter l'usage des véhicules électriques;
  • encourager le cyclisme et la marche;
  • augmenter l'usage de camions et d'autobus à faible consommation de carbone;
  • appuyer l'accélération de la construction du Service ferroviaire express régional GO.

Le plan a également prévu des mesures appuyant la planification et l'aménagement de collectivités sobres en carbone : la gestion de la congestion en pilotant des plans de gestion de la congestion et des zones à faibles émissions, et la mise en œuvre de la GDD en accordant des subventions afin de contribuer à réduire les déplacements à passager unique.

Bien que le Plan d'action contre le changement climatique (2016) ne fournisse pas d'orientation sur l'aménagement du territoire et la planification de l'infrastructure, le comité a relevé certaines politiques dans la nouvelle Déclaration de principes provinciale (2014) qui exigeaient que les offices d'aménagement appuient la réduction des émissions de gaz à effet de serre et l'adaptation au changement climatique au moyen de stratégies d'aménagement du territoire et de planification des transports (1.8.1). De plus, le Plan de croissance (2017) prescrit que le système de transport soit planifié de manière à réduire les émissions de gaz à effet de serre (3.2.2.2c).

Plusieurs des observations reçues durant le processus de consultation du comité ont soulevé la préoccupation selon laquelle un nouveau couloir routier entraînerait une augmentation du nombre de déplacements en véhicule et des émissions de gaz à effet de serre et, par conséquent, ne semblait pas correspondre à l'engagement de la province d'atteindre les objectifs ambitieux en matière d'émissions gaz à effet de serre. Le comité estime qu'il est important d'évaluer la façon dont chaque projet contribuera à réduire les émissions de gaz à effet de serre. Cependant, il est également probable que la meilleure façon de progresser consiste à adopter une approche régionale de l'aménagement du territoire et de la gestion du système de transport, afin d'être mieux à même d'atteindre les objectifs en matière de changement climatique (p. ex., réduction des émissions de gaz à effet de serre), ainsi que les objectifs économiques (c.-à-d. réduction des temps de déplacement) et les objectifs sociaux (p. ex., collectivités complètes).

5.5 Conclusions

Le comité a conclu que l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT et les mesures recommandées ne correspondaient pas suffisamment à l'ensemble des politiques provinciales pertinentes.

Le comité présente les conclusions précises suivantes :

  1. De 2004 à 2006, les modifications apportées aux lois sur l'aménagement et l'adoption d'une nouvelle politique ont exigé que les décisions relatives à la planification des transports soient conformes à la Déclaration de principes provinciale (2005) et aux politiques du Plan de croissance (2006) et du Plan de la ceinture de verdure (2005).
    • Selon le comité, l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT a pris en compte, mais n'a pas appliqué les critères complets qui exigent de démontrer qu'il existe une nécessité et qu'il n'y a pas d'autre solution/emplacement raisonnable pour traverser les éléments du patrimoine naturel et les éléments hydrologiques clés (Plan de la ceinture de verdure 2005) et pour exclure les zones agricoles à fort rendement aux fins de l'utilisation agricole à long terme (Déclaration de principes provinciale 2005).
    • L'ÉE n'a pas abordé le lien entre les politiques provinciales dans les plans provinciaux et les déclarations de principes provinciales, particulièrement les politiques du Plan de la ceinture de verdure (2005) sur le patrimoine naturel, les politiques de la Déclaration de principes provinciale sur les terres agricoles et les politiques et annexes sur le transport du Plan de croissance (2006). En outre, la Loi de 2005 sur les zones de croissance prévoyait que pour les questions relatives à la santé humaine et à l'environnement naturel, en cas d'incompatibilité entre un plan de croissance et soit un autre plan provincial ou soit la Déclaration de principes provinciale, la politique qui prévoit le plus haut niveau de protection pour la santé humaine ou l'environnement naturel doit prévaloir.
    • L'ÉE visant le couloir ouest de la RGT a examiné ces politiques en les regroupant selon plusieurs listes et une série de principes et d'objectifs. Selon le comité, cette approche de regroupement de politiques a peut-être satisfait à des critères antérieurs pour la mise en œuvre de la politique provinciale, notamment en « tenant compte » de telles politiques; cependant, les nouveaux critères de cohérence et de conformité aux déclarations de principes provinciales et aux plans provinciaux nécessitaient une évaluation des solutions de rechange pour chaque politique, de manière plus détaillée.
    • Le Plan de croissance (2006) contient des politiques qui favorisent la création de collectivités complètes. L'ÉE visant le couloir ouest de la RGT a fait référence à certaines des mesures énoncées dans le Plan de croissance (2006), mais n'y a pas accordé une grande importance dans son évaluation des solutions de rechange. Il est également difficile de savoir si la solution privilégiée par l'ÉE est conforme à la politique provinciale qui encourage les petites et les grandes villes à devenir des collectivités complètes.
  2. Bien que le paysage politique qui existait au début de l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT ait continué de changer, les nouvelles politiques provinciales ont renforcé l'orientation stratégique provinciale existante qui s'applique à l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT. Par conséquent, les nouvelles politiques n'atténuent pas les préoccupations du comité concernant l'approche de l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT à l'égard de la cohérence et de la conformité en matière de politique.

  3. Le processus et les recommandations de l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT doivent être conformes à la politique provinciale. Cependant, l'efficacité de certaines politiques, comme celles qui visent à optimiser l'infrastructure existante et à atténuer le changement climatique, serait améliorée si elles étaient mises en œuvre à grande échelle dans un plan régional de transport, plutôt que dans le cadre de projets individuels.
Retour en haut de page