Chapitre 6 – Examen de l'évaluation environnementale

6.0 Aperçu

Pour aider le ministère des Transports (MTO) dans son examen des travaux entrepris sur l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT à ce jour, le ministre a demandé au comité de procéder à une évaluation stratégique, en formulant des recommandations sur les prochaines étapes et en donnant des conseils sur la voie à suivre dans le processus d'ÉE. Pour remplir ces tâches, le comité a examiné les travaux réalisés au cours des dix dernières années. Le présent chapitre présente un aperçu de cet examen dans le cadre de la Loi sur les évaluations environnementales. L'annexe 6 contient les détails et les discussions de notre examen, qui était axé sur deux exigences générales : les engagements pris par l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT dans l'approbation du cadre de référence qu'elle a obtenue du ministre de l'Environnement, et les exigences de la Loi sur les évaluations environnementales afin de décrire et d'évaluer les solutions de rechange à l'entreprise.

Deux thèmes essentiels sous-tendaient cet examen :

  1. la détermination et l'évaluation des solutions de rechange à l'entreprise;
  2. l'évaluation par l'ÉE de la nécessité de l'entreprise.

6.1 Cadre de référence de l'ÉE

La Loi sur les évaluations environnementales exige qu'une ÉE décrive et évalue les solutions de rechange à une entreprise. Depuis 1996, les promoteurs ont eu deux options : 1) obtenir l'approbation d'un cadre de référence pour une ÉE complète, et commencer cette ÉE par un examen des solutions de rechange en fonction de ce qui sert aux fins de l'entreprise ou, 2) obtenir un cadre de référence qui commence par l'entreprise et qui évite d'examiner les solutions de rechange à l'entreprise. Pour l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT, le MTO a choisi la première option et a demandé une approbation du cadre de référence visant un engagement à mener une ÉE comprenant un examen complet des solutions de rechange à l'entreprise.

Le document du cadre de référence approuvé par le ministre de l'Environnement comportait deux engagements qui précisaient la démarche de l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT pour aborder les « solutions de rechange à l'entreprise ». L'un des engagements consistait à évaluer la nécessité de l'entreprise. Le cadre de référence indiquait que « le besoin précis de toute entreprise proposée et une description de l'entreprise proposée seront déterminés pendant l'étude de l'ÉE... » (p. 19). Relativement à cet engagement, le cadre de référence s'engageait également à publier un « rapport sur les besoins en matière de planification des transports » dans le cadre de l'ÉE (p. 19).

Un second engagement consistait à exécuter un processus en plusieurs étapes afin d'évaluer les solutions de rechange à l'entreprise. Le processus décrit dans le cadre de référence commençait par une étape de présélection afin d'éliminer les solutions de rechange de transport individuelles qui ne contribuaient pas à cerner les problèmes et les possibilités. Il proposait également d'autres étapes pour décrire et évaluer les « groupes » de solutions de transport, y compris les groupes de couloirs routiers nouveaux et existants, de manière à déterminer une entreprise privilégiée. La dernière étape consistait à examiner l'entreprise privilégiée afin que le MTO puisse décider les prochaines étapes appropriées. Si le MTO décide de poursuivre le processus d'ÉE, la prochaine phase de l'ÉE serait d'évaluer d'autres méthodes pour réaliser l'entreprise.

6.2 Solutions de rechange à l'entreprise

6.2.1 Autres mesures

La première étape du processus d'évaluation environnementale visant à évaluer les solutions de rechange à l'entreprise consiste en un test d'élimination afin de réduire le grand nombre d'options possibles en matière de transport. Un test d'élimination est une méthode d'évaluation reconnue dans le cadre du processus d'évaluation environnementale de l'Ontario18 . Son objectif est d'utiliser une question dont la réponse est « oui » ou « non » pour déterminer si les options en question sont conservées ou éliminées. En se fondant sur une liste préliminaire de huit options en matière de transport formulées en termes généraux19 , l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT a cerné au total 297 solutions de rechange (appelées « mesures » dans la présente). Ces mesures sont souvent très précises.

Conformément à l'ÉE, le MTO a évalué chaque mesure sur la base d'un seul critère : sa capacité à apporter une contribution significative au niveau des problèmes et des possibilités ayant été définis en matière de transport interrégional. Les documents de cette évaluation ont été fournis dans le tableau B-2 du rapport Area Transportation System Alternatives (révisé en janvier 2011) (le « rapport sur les solutions de rechange »). Dans ce tableau, l'ÉE fournissait trois tests plutôt qu'un seul (consulter le tableau B-2).

L'ÉE n'indique pas clairement la façon dont ces trois tests pourraient éclairer collectivement les décisions d'éliminer ou de choisir d'autres mesures en particulier dans le cadre des autres groupes. Par exemple, sous la rubrique Transportation Demand Management (TDM)/ Transportation Systems Management (TSM) (Gestion de la demande en matière de déplacements [GDD]/Gestion du système de transport [GST]), le tableau B-2 tient compte de nombreuses mesures associées au péage routier20 . Ces mesures respectent la politique provinciale énoncée en matière de GDD21 et permettent l'« optimisation » de l'infrastructure existante22 . En outre, le tableau B-2 conclut qu'au moins deux mesures « pouvaient contribuer considérablement à la prise en compte des problèmes et des possibilités cernés en matière de transport » [traduction] et qu'une autre de ces mesures « devrait être davantage prise en compte dans le cadre de l'étude visant le couloir ouest de la RGT » [traduction]23 . Cependant, sans explication dans les rapports d'ÉE sur le tableau B-2, l'ÉE n'approfondit aucune de ces trois mesures dans le cadre de la phase 1. Plus tard, en réponse aux commentaires du public, l'ÉE décrit le péage routier comme « dépassant le cadre de la présente étude » [traduction]. Étant donné la portée ouverte du cadre de référence de l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT ainsi que les politiques provinciales en vigueur à ce moment en matière de GDD et d'optimisation de l'utilisation de l'infrastructure existante par rapport à la construction d'une nouvelle infrastructure, la justification de cette décision dans l'ÉE n'était pas claire aux yeux du comité.

6.2.2 Autres groupes

La deuxième étape du MTO dans le cadre de l'évaluation des solutions de rechange par rapport à l'entreprise consistait à combiner les mesures individuelles dans des groupes de solutions de rechange. Dans la pratique d'évaluation environnementale de l'Ontario, les mesures individuelles sont regroupées parce que certaines mesures individuelles peuvent être plus avantageuses que d'autres pour l'environnement, mais elles ne permettent pas nécessairement, de façon individuelle, d'atteindre l'objectif d'une entreprise ou de répondre au besoin d'une entreprise24 . Par conséquent, la combinaison de mesures individuelles a pour but de regrouper des mesures individuelles ayant des répercussions différentes sur l'environnement afin de déterminer un certain nombre de groupes qui, ensemble, permettent d'atteindre l'objectif de l'entreprise ou de répondre au besoin de l'entreprise, et de comparer les groupes pour déterminer celui dont l'incidence globale sur l'environnement est la plus favorable.

Le rapport de 2009 sur les solutions de rechange était le premier document d'évaluation environnementale à traiter de la manière dont l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT combinerait les mesures individuelles en groupes de mesures qu'elles évalueraient en tant que solutions de rechange. Ce rapport nommait quatre groupes qui feraient l'objet d'une évaluation :

  • Groupe 1 : Optimisation des réseaux actuels;
  • Groupe 2 : Infrastructure non routière nouvelle/étendue;
  • Groupe 3 : Élargissement/amélioration de routes;
  • Groupe 4 : Nouveau couloir de transport.

Trois ans plus tard, le rapport de 2012 sur la stratégie de développement des transports (SDT) débutait lui aussi avec la même liste de quatre groupes de solutions de rechange.

Un aspect important de ces groupes est que le MTO les a qualifiés de cumulatifs plutôt que de solutions de rechange distinctes aux fins du processus d'évaluation. Plus précisément, le groupe 2 incluait toutes les mesures individuelles dans le groupe 1, le groupe 3 incluait toutes les mesures dans les groupes 1 et 2, et le groupe 4 incluait toutes les mesures dans les groupes 1, 2 et 3. L'approche cumulative de regroupement a donc établi la base sur laquelle seront évaluées les solutions de rechange dans le cadre de l'évaluation environnementale (ÉE) visant le couloir ouest de la RGT25 .

En ce qui concerne les quatre groupes de solutions de rechange qu'a évalués l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT, le comité a cerné deux préoccupations : premièrement, les descriptions des groupes ne permettent pas de comprendre les mesures particulières qui composent chaque groupe; deuxièmement, leur évaluation en tant que groupes cumulatifs se fait au détriment de toute évaluation de chacun des groupes par rapport à l'autre.

Groupe 1

Les préoccupations du comité concernant le caractère adéquat des descriptions des groupes peuvent être démontrées en se concentrant sur le groupe 1 (Optimisation des réseaux actuels). Étant donné la nature cumulative des groupes, toutes les mesures du groupe 1 ont été incluses dans chacun des quatre groupes désignés qui ont été évalués dans le cadre de l'ÉE. Par conséquent, toute question relative au groupe 1 aurait une incidence sur l'évaluation de toutes les solutions de rechange. Le comité a constaté deux problèmes relativement aux solutions de rechange du groupe 1 : il y a trois définitions différentes (au tableau B-2 dans le rapport sur les solutions de rechange, au tableau B-3 du même rapport et dans la [SDT]) de ces solutions de rechange et aucune justification n'est donnée concernant la manière dont les solutions de rechange sont évaluées dans le cadre de l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT.

Ces descriptions non uniformes des mesures qui composent les solutions de rechange faisant partie du groupe 1 sont particulièrement problématiques, étant donné que la Déclaration de principes provinciale (2005) accordait une priorité stratégique élevée à l'optimisation de l'infrastructure existante avant l'élaboration d'une nouvelle infrastructure.

Le comité n'a pas pu déterminer des analyses précises portant sur le caractère adéquat ou inadéquat des mesures du groupe 1 (elles seules ou combinées avec les mesures du groupe 2) pour répondre au besoin du projet. Plutôt, l'ÉE présumait que ces groupes généraient une réduction de 4 pour cent des déplacements en véhicule et une réduction de 10 pour cent des déplacements en camion sur de longues distances26 . L'autre conclusion de l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT, estimant que ces groupes sont inadéquats pour répondre entièrement au besoin, est donc fondée sur une hypothèse sans justification; l'ÉE n'a fourni aucune preuve pour démontrer leurs répercussions ou leur caractère inadéquat.

Par conséquent, le comité conclut que l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT n'évaluait pas de façon adéquate ou raisonnable la capacité des mesures du groupe 1 d'optimiser l'infrastructure existante. Par exemple, comme indiqué précédemment dans le chapitre 4, le comité a constaté que contrairement à l'ÉE, une seule mesure de gestion de la demande de déplacements (la tarification selon la congestion) pourrait dépasser les économies de temps de déplacement prévues dans les mesures recommandées pour l'ouest de la RGT.

Groupe 2

Le comité a constaté des problèmes semblables dans la description du groupe 2 dans la SDT (Infrastructure non routière nouvelle/étendue). Comme avec le groupe 1, le comité a constaté plusieurs incohérences concernant la façon dont l'évaluation environnementale définissait le groupe 2. Les descriptions écrites de ce groupe comprennent certains aspects de projets déjà en cours, aspects qui auraient dû être inclus dans le scénario de référence (p. ex., le Plan régional de transport (PRT) de Metrolinx et le Plan stratégique GO 2020). En outre, l'évaluation des solutions de rechange du groupe 2 était fondée sur l'hypothèse que les mesures des groupes 1 et 2 combinés entraîneraient la réduction de 4 pour cent des déplacements en véhicule et la réduction de 10 pour cent des déplacements en camion sur de longues distances.

L'hypothèse de l'ÉE relative à une réduction de 4 % des déplacements en véhicule supposait que 2,5 % de ces déplacements migreraient vers le transport en commun et que 1,5 % de ces déplacements se transformeraient en déplacements effectués à pied, en vélo ou au moyen d'autres modes de déplacement actifs. Bien que cette hypothèse laisse entendre que les mesures recommandées s'harmonisent avec des politiques axées sur un recours accru au transport en commun et sur des « collectivités complètes » (p. ex., pour réduire la quantité de longs déplacements en voiture et faire croître la part du mode de transport en commun, comme il a été mentionné aux chapitres 4 et 5), le comité se préoccupe du fait que l'ÉE ne fournissait aucune évaluation ni preuve appuyant cette hypothèse. Le comité est également préoccupé par le fait que l'ÉE appliquait cette hypothèse à toutes les solutions de rechange et qu'elle n'établissait donc aucune différenciation entre les avantages relatifs au transport en commun et aux avantages autres que routiers parmi les différentes solutions de rechange.

Groupe 3

Le groupe 3 (Infrastructure non routière nouvelle/étendue) est important, étant donné la priorité accordée par la Déclaration de principes provinciale (2005) à l'optimisation de l'infrastructure existante avant l'élaboration d'une nouvelle infrastructure. Le comité estime que cette politique imposait à l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT la responsabilité d'évaluer les possibilités d'optimiser l'infrastructure routière existante avant de proposer un nouveau couloir routier. L'ÉE du groupe 3 était problématique pour plusieurs raisons. Premièrement, en raison de l'approche cumulative, les problèmes énoncés ci-dessus au sujet des groupes 1 et 2 s'appliquent également au groupe 3. En outre, le comité a exprimé d'autres préoccupations à propos de la façon dont l'ÉE traite le groupe 3.

Une de ces préoccupations a trait au fait que les solutions de rechange comprises dans le groupe 3 comprennent des modifications déjà approuvées et des modifications proposées aux routes existantes provinciales et aux routes de municipalités de palier supérieur et de palier inférieur27 , ce qui entraîne une surévaluation des avantages de ces solutions de rechange en matière de transport.

Une autre préoccupation a trait au fait que les solutions de rechange du groupe 3 (3-1, 3-2, et 3-3) incluaient l'expansion de l'autoroute 407 au-delà du maximum de 10 voies énoncé dans la loi qui régit l'autoroute 407. Il est difficile de savoir s'il s'agissait d'une omission dans l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT ou si l'inclusion de cette mesure indiquait que la province envisageait possiblement de réexaminer la loi relative à l'autoroute 407.

Une troisième préoccupation a trait au fait que bien que l'approche de regroupement de l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT se présente comme étant strictement cumulative, additionnant les mesures de gestion de la demande (groupe 1), l'infrastructure non routière (groupe 2), les prolongements et les expansions de routes (groupe 3) et les nouveaux couloirs (groupe 4), un tel cumul n'a pas été effectué jusqu'au bout. En effet, les solutions de rechange 4-1 à 4-5, qui comprenaient l'ajout de nouveaux couloirs, ne comprenaient pas les expansions du groupe 3 de l'autoroute 407 au-delà de la limite de 10 voies28 .

Le résultat de ces deux dernières préoccupations est que l'ÉE n'a pas démontré la cohérence avec les politiques provinciales visant à optimiser l'utilisation de l'infrastructure existante avant d'en construire de nouvelles. En tenant compte du fait que toutes les solutions de rechange du groupe 3 constituaient des options pour élargir l'infrastructure existante, il est troublant de savoir que l'ÉE n'a cerné que trois solutions de rechange et a établi que toutes les solutions de rechange de ce type comprenaient une expansion de l'autoroute 407 qui était incompatible avec la législation provinciale existante. À l'opposé, l'ÉE a cerné cinq solutions de rechange du groupe 4, et chacune de celles-ci comprenait de nouveaux couloirs ainsi que des expansions de l'autoroute 407 qui étaient conformes à la législation existante.

Le comité ne pouvait trouver aucune explication dans les documents d'ÉE à propos de la raison pour laquelle l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT proposait une démarche pour les solutions de rechange 3-1 à 3-3 et une démarche différente pour les solutions de rechange 4-1 à 4-5, particulièrement alors que la première approche était incompatible avec la législation de l'autoroute 407 et que la deuxième ne l'était pas.

Groupe 4

Les solutions de rechange du groupe 4 incluaient cinq couloirs routiers différents entre l'autoroute 400 et différents emplacements à l'ouest (pour les solutions de rechange 4-1 à 4-5).

Le comité a relevé plusieurs problèmes dans l'évaluation et la description de l'ÉE des solutions de rechange du groupe 4. La plus importante préoccupation est que, comme les solutions de rechange comprises dans le groupe 3, les solutions de rechange dans le groupe 4 comprennent des modifications déjà approuvées et des modifications proposées aux routes existantes provinciales et aux routes de municipalités de palier supérieur et de palier inférieur29 . Par exemple, une partie du couloir routier privilégié (4-2) s'harmonise directement avec l'étude sur le transport des régions de Peel et de Halton (HPBATS), une initiative de planification à l'échelle régionale. Cette démarche révèle que l'ÉE a exagéré les avantages associés à chaque solution de rechange dans chaque groupe, y compris ceux des mesures recommandées associées à la solution de rechange privilégiée.

De façon générale, l'application partielle de la démarche cumulative et le chevauchement de mesures déjà approuvées et de mesures nouvellement proposées dans chaque solution de rechange ont compliqué la comparaison des quatre groupes. Le comité est particulièrement préoccupé par le manque de transparence de l'ÉE quant aux mesures incluses dans chaque groupe ainsi que de leurs attributs respectifs. En effet, le comité n'arrive pas à déterminer la solution de rechange qui serait privilégiée si les solutions de rechange des groupes 3 et 4 n'avaient inclus que de nouvelles mesures (et non également des mesures déjà approuvées ailleurs).

L'ÉE aurait pu atténuer ce problème pour les solutions de rechange des groupes 3 et 4 de deux façons. Tout d'abord, l'ÉE devrait séparer les avantages offerts par chaque groupe (c.-à-d. combien d'avantages chaque solution de rechange du groupe 3 apportent-elles de plus que chacune des solutions de rechange du groupe 4?). Ainsi, il serait possible d'évaluer les avantages ou les coûts supplémentaires offerts par les mesures de chaque groupe indépendamment de celles déjà approuvées.

En outre, le comité estime que l'ÉE aurait dû apporter plus de précisions au scénario de référence afin de tenir compte des autres mesures prévues et programmées qui étaient connues au moment de l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT. Selon la SDT, « d'autres améliorations prévues au réseau routier provincial, au-delà de celles énoncées ci-dessus, n'ont pas été incluses à des fins d'examen dans le scénario de référence » [traduction]. Il n'apparaît pas clairement au comité pourquoi le scénario de référence ne comprenait pas l'ensemble de l'aménagement routier prévu au niveau provincial à ce moment, au-delà de ce qui était prévu au Programme des routes du Sud de l'Ontario de 2006-2010.

Le comité est préoccupé par le fait que, vu le manque de clarté du scénario de référence et des mesures incluses dans les groupes 3 et 4, l'ÉE n'a pas tenu compte de la politique provinciale demandant d'optimiser l'infrastructure existante avant d'en construire une nouvelle, ou de la politique exigeant de démontrer la nécessité et l'absence de solutions possibles raisonnables à la construction d'un nouveau couloir routier qui traverseraient des terres protégées par la province.

Au-delà d'exagérer les avantages, un autre problème réside dans l'utilisation de la méthode cumulative pour évaluer les solutions de rechange proposées. Les solutions de rechange du groupe 4 ont été qualifiées comme additionnelles aux trois autres groupes (à l'exception de l'élargissement de l'autoroute 407 au-delà du maximum de 10 voies). Le problème fondamental est que cette démarche compromet l'évaluation des solutions de rechange proposées. Plutôt que de comparer les différents groupes de solutions de rechange, l'ÉE visant le couloir ouest du RGT les a réunis de façon à produire des ensembles au sein desquels la contribution de chacun est imprécise. En se basant sur les prévisions de croissance importante dans la RGEH, l'ajout d'un des groupes de mesures à un autre (sans les comparer en tant que solution de rechange) serait nécessairement plus avantageux. Par conséquent, la démarche cumulative a prédéterminé que le groupe de solutions de rechange 4 serait nécessairement plus avantageux que tous les autres.

6.3 Prise en considération de la « nécessité »

Par son cadre de référence, l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT a fait de la « nécessité » le critère essentiel de cette étude. Bien que la nécessité ne figure pas parmi les exigences de la Loi sur les évaluations environnementales30 , le Plan de la ceinture de verdure et la Déclaration de principes provinciale font tous deux de la nécessité et de l'absence de solutions de rechange raisonnables des exigences explicites aux propositions d'aménagement du territoire venant traverser le patrimoine naturel ou des éléments hydrologiques clés, ou résultant dans l'exclusion de terres agricoles à fort rendement.

L'ÉE visant le couloir ouest de la RGT a adopté une démarche en dent-de-scie qui était pertinente et associée à la nécessité, mais sans en être synonyme. Cette incohérence était des plus évidentes dans le mélange qu'a fait l'ÉE de la nécessité et des « possibilités », de telle façon que le raisonnement de la SDT derrière les mesures recommandées se fonde principalement sur les possibilités, et non pas sur la nécessité. Ce manque de précision en ce qui concerne la nécessité et les possibilités complique l'évaluation des solutions de rechange. Il laisse en outre le comité avec un doute quant à la conformité aux politiques provinciales de l'évaluation qu'a faite l'ÉE des solutions de rechange (c.-à-d. le Plan de la ceinture de verdure et la Déclaration de principes provinciale). D'autres incohérences dans la détermination de la nécessité sont liées au mélange des démarches quantitatives et qualitatives, sans priorités clairement établies.

Le MTO a conduit une modélisation de la demande en matière de déplacements pour évaluer les solutions de rechange de l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT. Dans son travail quantitatif, l'ÉE a fait appel à deux démarches différentes. La première démarche quantitative mesurait la relation du débit de la circulation à la capacité de la chaussée, en distinguant les différents niveaux de service dans l'ensemble des solutions proposées. Dans cette démarche, un niveau de service au-delà de 0,90 (c.-à-d. lorsque le débit est à 90 % de la capacité) est considéré comme lent et démontre donc la nécessité d'apporter des améliorations. L'ÉE utilise cette méthode pour évaluer et choisir parmi certains (mais pas tous) groupes de solutions. Le comité a constaté que, si l'ÉE avait employé les niveaux de service comme mesure de la nécessité, la solution privilégiée n'aurait pas adéquatement répondu aux besoins en matière de transport, puisqu'elle n'offrait pas un niveau de service en dessous de 0,90 dans la zone d'étude.

La seconde méthode quantitative utilisée dans l'ÉE se concentrait sur l'évaluation des avantages pour la demande en transport. Un exemple de ces avantages consiste en une réduction du temps de déplacement dans l'ensemble du système de transport. Avec cette démarche, la meilleure option, en fonction de ce critère, serait celle qui est la plus avantageuse pour la demande en transport (c.-à-d. l'option qui offre de plus grandes économies en temps de déplacement). L'ÉE visant le couloir ouest de la RGT n'a cependant pas clairement expliqué la façon dont de tels avantages en matière de transport sont nécessaires. Existe-t-il, par exemple, une durée moyenne maximale de déplacement? De telle façon que toute période de temps passée au-delà de ce maximum révélerait un besoin d'amélioration?

Quant à la démarche qualitative employée pour évaluer la nécessité, l'ÉE a utilisé un certain nombre de termes sans expliquer si les termes étaient liés à la nécessité ou de quelle façon. Alors que deux de ces termes sont liés aux démarches quantitatives décrites ci-dessus, la démarche qualitative privilégiée par l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT utilise également de nouveaux termes qui décrivent les « problèmes et les possibilités » associés au transport. En étudiant ces termes, le comité est enclin à considérer les problèmes de transport comme « ce qui est nécessaire » et les possibilités en matière de transport comme « les avantages qui s'ajoutent à ce qui est nécessaire. »

Par exemple, dans le rapport sur les solutions de rechange, l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT a comparé les solutions de rechange proposées par les groupes 3 et 4 et conclu que, « [m]ême si de nombreux problèmes de transport pouvaient être réglés par le groupe 3 (qui inclut les groupes 1 et 2) » [traduction], la création d'un nouveau couloir routier présente une « possibilité » d'améliorer les liens, de favoriser le développement, de fournir des débouchés économiques et d'encourager le tourisme (rapport sur les solutions de rechange, p. 64). Cette affirmation laisse entendre que le groupe 3 pourrait régler les problèmes (et donc répondre à la nécessité). Si tel est le cas, il s'agit d'un aspect majeur.

La SDT a également utilisé cette démarche qualitative pour arriver à plusieurs de ses principales conclusions quant à l'élimination de certaines solutions de rechange, en donnant de l'importance à ces évaluations qualitatives dans le cadre du processus de détermination de la nécessité et en confirmant l'absence d'une solution de rechange raisonnable selon les critères les plus stricts de la politique provinciale.

Si l'ÉE avait décrit les conditions existantes et évalué les solutions de rechange au statu quo et au cas de référence, il aurait été possible de comprendre la différence entre la nécessité et les possibilités, ce qui est tout particulièrement important pour cette ÉE, parce que le raisonnement derrière les mesures recommandées pour l'ouest de la RGT reposait sur les possibilités plutôt que la nécessité. L'ÉE n'a pas encore décrit la façon dont cette possibilité est liée à la nécessité.

De plus, appuyer la sélection de la solution de rechange sur des « possibilités » ne satisfait pas aux exigences de la politique visant à démontrer que les autres solutions ne pouvaient pas répondre à des besoins futurs. Selon l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT, les mesures recommandées offriraient la possibilité de rendre des terrains accessibles à de nouveaux aménagements31 . Alors que les autres solutions de rechange n'offraient pas cette possibilité, elles se seraient peut-être conformées aux objectifs de la politique provinciale d'éviter les terres protégées (le Plan de la ceinture de verdure et la DPP) et d'accorder la priorité à l'optimisation de l'infrastructure existante plutôt que la construction d'une nouvelle infrastructure (voir chapitre 4).

La politique provinciale exigeait de cette ÉE de démontrer que la présence d'un nouveau couloir routier traversant des terres protégées par la province était la seule option raisonnable pour répondre à des besoins futurs. L'accent mis par l'ÉE sur les possibilités ne correspondait à aucune des priorités ou à aucun des critères de la politique provinciale.

6.4 Conclusions

Le comité estime que l'ÉE est un outil pratique pour améliorer le processus décisionnel. Pour remplir ce rôle, une ÉE doit être compréhensible, c'est-à-dire qu'elle devrait employer un langage simple, limpide et concis de façon à être aisément compris. Une ÉE ne devrait pas arriver à des conclusions ou des résultats contradictoires et devrait mettre l'accent sur les mêmes sujets et problèmes dans ses différentes sections, de façon à suivre une logique claire. Bien qu'il n'existe pas d'ÉE parfaite qui permette d'éviter toute forme de risques et d'incertitudes, l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT remet quand même en question ces tests pratiques.

L'examen du comité sur l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT a permis de cerner plusieurs préoccupations fondamentales :

  1. L'ÉE visant le couloir ouest de la RGT a éliminé des mesures et des solutions de rechange ou a omis d'y donner suite sans fournir une justification claire. Voici des exemples notables, particulièrement à la lumière du critère rigoureux établi par la politique d'un autre emplacement raisonnable et de la politique visant à accorder la priorité à l'optimisation de l'infrastructure plutôt qu'au développement de nouvelles infrastructures :
    1. la solution de rechange 3-1 n'a pas été menée à bien en raison « du coût et de la constructibilité », avec une faible documentation à l'appui;
    2. les solutions 3-2 et 3-3, qui comprenaient l'élargissement de routes locales (p. ex., la route 7 et la route 9) n'ont pas été menées à bien;
    3. la tarification selon la congestion a été éliminée en tant que mesure précise d'optimisation et de gestion de la demande en matière de déplacements;
    4. L'ÉE visant le couloir ouest de la RGT a établi 297 mesures qu'il compte continuer à prendre en considération, même si beaucoup n'ont pas été menées à bien.
  2. Le comité a également relevé plusieurs problèmes concernant la nécessité d'un nouveau couloir routier :
    1. L'ÉE visant le couloir ouest de la RGT n'a pas bien défini la relation existant entre la nécessité et les possibilités. La préférence pour la solution recommandée (solution 4-2, qui incluait un nouveau couloir routier) par rapport à la solution 3-1 (l'élargissement et la prolongation de routes existantes) reposait surtout sur une occasion;
    2. L'ÉE visant le couloir ouest de la RGT n'a pas abordé la solution de rechange au statu quo ou défini le scénario de référence avec précision. Du point de vue du comité, la nécessité et la capacité d'y répondre auraient pu être mieux soupesés en évaluant le scénario de référence en tant que solution de rechange au statu quo et aux conditions existantes, relativement aux solutions de rechange de l'ÉE visant le couloir ouest du RGT;
    3. La définition et l'utilisation du scénario de référence par l'ÉE visant le couloir ouest du RGT n'étaient pas appropriées. Plus précisément :
      1. les mesures recommandées pour l'ouest de la RGT incluaient un bon nombre d'élargissements et de prolongements de routes, dont plusieurs étaient déjà prévus, programmés, et dont certains étaient déjà en cours. Ces mesures auraient dû être incluses dans le scénario de référence plutôt que dans les mesures recommandées dans l'ÉE. Ainsi, la capacité de ces mesures à répondre à la nécessité aurait dû être évaluée de manière indépendante comme solution de rechange à un nouveau couloir;
      2. Les mesures recommandées pour l'ouest de la RGT incluaient des mesures de GDD et de GST non précisées, qui auraient pu être prises indépendamment des mesures recommandées, dans le cadre du scénario de référence ou individuellement comme solution de rechange. Du point de vue du comité, la méthode d'évaluation de ces options d'optimisation (groupes 1 et 2) employée par l'ÉE n'était pas appropriée.
  3. La méthode cumulative utilisée pour évaluer les groupes et les solutions de rechange était également problématique, pour un certain nombre de raisons :
    1. L'approche cumulative de regroupement a compromis l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT en tant que mécanisme permettant d'évaluer des solutions de rechange. En se basant sur les prévisions de croissance élevée dans la REGH, le cumul d'un groupe de mesures à tout autre groupe de mesures conduirait, de façon très mécanique, à s'attendre à plus d'avantages. En l'absence d'une définition stricte de la nécessité, il est difficile de savoir de quelle manière cette démarche d'évaluation environnementale pourrait mener à d'autres conclusions que celle-ci : la liste la plus exhaustive de mesures évaluée serait également la liste des mesures qui offrirait le plus d'avantages 32;
    2. L'ÉE visant le couloir ouest de la RGT n'a pas défini de manière précise certains des groupes qui formeraient les solutions de rechange par cumul. Notamment, il n'est pas clair quelles améliorations sont proposées dans la GDD et la GST (groupe 1) ou les infrastructures de transport en commun et non routières (groupe 2). Par conséquent, ces mesures sont difficiles à évaluer et à mettre en œuvre, ou sont considérées comme insuffisantes pour répondre aux besoins de l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT.
  4. L'évaluation des solutions de rechange à un nouveau couloir routier était également problématique, car celles du groupe 3 (3-1, 3-2 et 3-3) incluaient l'expansion de l'autoroute 407 au-delà du maximum de 10 voies énoncée dans la loi et l'entente sur l'autoroute 407. Ce problème a donc affecté la solution de rechange 3-1, qui était la seule option à la construction d'un nouveau couloir routier soumis par la SDT à une évaluation comparative avec les solutions de rechange au nouveau couloir routier. L'ÉE n'a pas expliqué pourquoi, à l'opposé de toutes les solutions possibles du groupe 3, toutes les nouvelles possibilités de couloirs routiers (de 4-1 à 4-5) incluaient des travaux d'élargissement n'excédant pas la limite de 10 voies fixée pour l'autoroute 407.
  5. Globalement, l'ÉE n'a pas démontré que la construction d'un nouveau couloir traversant des terres protégées était la seule option raisonnable pour répondre aux besoins futurs en matière de transport dans la zone d'étude.

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