Chapitre 7 – Conclusions et recommandations

7.0 Mandat du comité

En décembre 2015, le MTO a temporairement suspendu l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT afin d'examiner les travaux réalisés à ce jour, ainsi que leur harmonisation avec les enjeux émergents en matière de transport, les tendances technologiques et les politiques actuelles du gouvernement, y compris les engagements du gouvernement en matière de lutte contre les changements climatiques. Afin d'aider le ministère à réaliser cet examen, le ministre des Transports a nommé un comité consultatif pour effectuer une évaluation stratégique du projet de couloir ouest de la RGT. Le ministre a demandé au comité de présenter un rapport sur les résultats de l'évaluation stratégique, de formuler des recommandations sur les prochaines étapes et de donner des conseils sur la voie à suivre dans le processus d'ÉE.

Le mandat du comité établit plusieurs éléments spécifiques de l'évaluation stratégique :

  • évaluer la mesure dans laquelle les nouvelles technologies, les tendances et les objectifs stratégiques pourraient avoir des répercussions sur la future demande en transport des marchandises et des passagers dans le couloir ouest de la RGT (d'ici 2031);
  • examiner les solutions de rechange possibles pour répondre à la future demande en transport et aux besoins en infrastructure dans le couloir à l'aide de nouvelles technologies et de solutions de service en particulier. Par exemple, les possibilités d'amélioration/d'expansion de l'infrastructure existante (tant à l'échelle provinciale qu'aux paliers inférieurs) afin de répondre aux pressions localisées, par exemple le transport des marchandises;
  • évaluer la mesure dans laquelle les études techniques existantes effectuées peuvent offrir des renseignements sur les futurs besoins en infrastructure des ministères partenaires dans le couloir (p. ex., ferroviaire, hydroélectrique ou autres fins);
  • évaluer la nécessité de protéger le couloir ouest de la RGT pour répondre à d'autres besoins en matière de transport;
  • évaluer les options pour le processus d'ÉE existant, en tenant compte des analyses ci-dessus.

Ensuite, le ministre a également demandé au comité de mener des consultations publiques. Le comité a sollicité des commentaires afin d'obtenir le point de vue des municipalités, du secteur de l'exploitation, du secteur du transport des passagers et des marchandises, du secteur de l'agriculture, des offices de protection de la nature, des organisations environnementales non gouvernementales et des collectivités autochtones.

7.1 Évaluation stratégique de l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT

Selon les prévisions provinciales du Plan de croissance (2006), la population et l'emploi total dans les municipalités de York, de Peel, de Halton, de Wellington et de Guelph devraient plus que doubler entre 2001 et 2041. Cette croissance devrait entraîner une augmentation importante dans les déplacements tant pour traverser la zone d'étude de l'ÉE qu'au sein de celle-ci. L'ÉE visant le couloir ouest de la RGT a été mise en œuvre afin de découvrir la façon dont le système de transport dans le nord-ouest de la REGH gérerait cette future croissance.

L'ÉE visant le couloir ouest de la RGT a commencé en 2008 à un moment où l'environnement d'aménagement du territoire fondé sur des politiques avait récemment subi un changement important. En 2004, par exemple, le gouvernement provincial avait renforcé les exigences en matière d'aménagement du territoire en apportant des modifications à la Loi sur l'aménagement du territoire. En vertu de ces modifications législatives, les décisions concernant les questions d'aménagement du territoire, y compris celles prises par un ministre de la Couronne ou un ministère, devaient se conformer aux déclarations de principes. Auparavant, ces décisions ne devaient que « tenir compte » des déclarations de principes provinciales.

En 2006, une deuxième nouvelle obligation législative a été ajoutée à l'égard des décisions en matière d'aménagement, qui exigeait qu'elles soient « conformes » aux plans provinciaux. En l'espace de deux ans, la province a publié une nouvelle Déclaration de principes provinciale (2005) et deux plans importants, le Plan de la ceinture de verdure (2005) et le Plan de croissance (2006). Ces documents ont établi un nouveau cadre en matière d'aménagement du territoire fondé sur des politiques en Ontario.

En cas de conflit, les plans provinciaux pour des zones géographiques données ont préséance sur la déclaration de principes provinciale. En outre, la Loi de 2005 sur les zones de croissance a établi que la priorité absolue doit être accordée à la politique qui prévoit « le plus de protection pour l'environnement naturel ou la santé humaine ». Ces trois documents portant sur l'aménagement du territoire font référence au processus d'évaluation environnementale, et ils indiquent clairement que bien que les projets d'infrastructure puissent exiger des approbations en vertu de la Loi sur les évaluations environnementales, ils sont également assujettis à ces politiques et plans provinciaux.

Ces modifications à la politique provinciale ont élargi les objectifs de la province à l'égard de la planification des transports au-delà de leur portée traditionnelle sur l'amélioration des services. À partir de ce moment, les décisions en matière d'investissements dans les transports devraient faire progresser un large éventail d'objectifs des politiques provinciales, y compris les objectifs sociaux, économiques et environnementaux comme la densification et l'aménagement du territoire compact et à croissance plus lente, l'établissement de collectivités complètes, l'amélioration du transport des marchandises, et la protection du patrimoine culturel, des éléments naturels et des terres agricoles importants. Plus récemment, l'Ontario a également adopté une nouvelle loi et a demandé qu'un plan d'action à l'échelle de la province comportant des cibles de réduction des émissions de gaz à effet de serre soit élaboré.

Comme mentionné précédemment, des changements importants dans l'environnement de politique et d'aménagement du territoire, de pair avec des objectifs plus généraux en matière de planification des transports et d'investissement dans l'infrastructure, ont eu lieu presque au même moment où l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT était mise en œuvre. Le cadre de référence de l'ÉE, approuvé par le ministre de l'Environnement en 2008, indique que le processus d'ÉE a été lancé pour « examiner les problèmes et les possibilités en matière de transport à long terme et envisager des solutions différentes pour améliorer les liens entre les centres de croissance urbains dans le couloir ouest de la RGT faisant l'objet de l'étude préliminaire. Il mettra l'accent sur la mise sur pied d'un système de transport multimodal intégré permettant le déplacement efficace des personnes et des marchandises » (p. 11).

Ce dernier chapitre du rapport du comité présente les résultats de l'évaluation stratégique de l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT. Le comité présente d'abord un résumé des résultats du chapitre 3 afin de faire ressortir les modifications pertinentes dans l'économie, la société dans son ensemble et la technologie qui ont eu lieu depuis le début de l'ÉE, ainsi que les tendances qui sont prévues pour l'avenir et qui sont susceptibles d'influer sur la demande de déplacements. Ce résumé est suivi par un sommaire des résultats du chapitre 4, ainsi que d'une présentation des résultats de l'évaluation des démarches possibles qui pourraient à la fois répondre à la demande de déplacements future et en outre se conformer aux politiques provinciales. La troisième partie du présent chapitre présente les résultats des chapitres 5 et 6 à l'égard du processus d'ÉE visant le couloir ouest de la RGT et des politiques provinciales, y compris l'option recommandée pour l'avenir de cette ÉE.

En se fondant sur les résultats de son évaluation stratégique, le comité recommande également la voie à suivre qui comprend une démarche en matière de planification du transport permettant de mieux tenir compte de l'incertitude et de la conformité futures avec les objectifs généraux des politiques provinciales. Le chapitre se termine par l'examen de l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT effectué par le comité par rapport à d'autres aspects de son mandat : l'utilisation d'études d'ÉE pour d'autres ministères provinciaux et la nécessité de protéger le couloir ouest de la RGT actuel.

  1. Future demande en matière de déplacements dans le couloir ouest de la RGT

  2. L'Ontario est au début d'une phase d'une transformation du transport potentiellement importante en raison d'un certain nombre de facteurs – notamment les changements économiques et sociaux, démographiques, politiques et technologiques. Parmi les nombreuses incertitudes, une chose est apparue clairement au comité : le nouveau paysage politique et social de la province, qui est en constante évolution, annonce un avenir très différent de celui qui a été imaginé il y a dix ans au début de l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT. Ces changements ont de profondes répercussions sur les déplacements et la planification des transports.

    Les économies mondiale et locale évoluent, y compris la structure de l'économie et la distribution des marchandises à l'échelle mondiale. Le nombre d'emplois dans le secteur de la production de marchandises est en baisse en Ontario, et bien qu'il ait faiblement repris par rapport au creux atteint en 2008, le PIB de la production des marchandises n'a pas retrouvé son niveau d'avant la récession (CANSIM). La croissance économique et démographique globale de la province a également diminué ces dernières années et devrait demeurer à son niveau actuel, pour connaître un ralentissement dans le futur (ministère des Finances, 2017). Au sein de la zone d'étude de l'ouest de la RGT, le transport des marchandises près de l'aéroport international Pearson et les systèmes au nord de la région de Peel desservent la région élargie du Golden Horseshoe, et répartissent de mieux en mieux leurs activités.

    Un changement s'opère également dans les données démographiques de l'Ontario. Le plus grand changement est que les personnes de plus de 65 ans représenteront un quart des résidents de l'Ontario d'ici 2040, entraînant ainsi des changements dans le navettage ainsi que pour les personnes qui continuent à travailler plus tard dans leur vie. Les milléniaux, nés après les baby-boomers entre 1984 et 2004, ont également des tendances en matière de déplacements qui sont différentes de celles de leurs parents, même s'il n'est pas clair que ces différences se perpétueront au fil du temps.

    De nouveaux types de déplacements sont en train d'émerger et de modifier tant les tendances des passagers que celles des marchandises. Il y a une croissance importante dans le commerce électronique et l'économie de partage, y compris l'adoption de services de covoiturage et de partage de voitures, comme Uber. Ces tendances indiquent une réduction du besoin de posséder un véhicule automobile personnel.

    La technologie des véhicules connaît également une évolution rapide menant à la production de véhicules « connectés » (des véhicules connectés les uns aux autres et à Internet) et de véhicules autonomes. Ces technologies offrent la possibilité de transformer considérablement les déplacements sur la route en les rendant plus sécuritaires, plus pratiques et plus efficaces. En même temps, des déplacements plus faciles peuvent donner lieu à des déplacements en véhicules plus fréquents, et compenser en tout ou en partie l'augmentation de l'efficacité du flux de circulation.

    Recommandations

    Planification des scénarios

    Étant donné l'avenir incertain, le comité recommande que des méthodes fondées sur des scénarios pour évaluer la solidité des décisions soient mieux intégrées dans le processus décisionnel. Les sources d'incertitude passent des prévisions de croissance à d'autres mesures établies par les politiques et les hypothèses du modèle de demande en matière de déplacements.

    La prise en compte de l'incertitude dans le cadre de la planification des scénarios au moment de procéder à la planification du transport à long terme a été appuyée dans la nouvelle politique. Le 18 mai 2017, la province a publié la version mise à jour du Plan de croissance de la région élargie du Golden Horseshoe (2017). Le comité a constaté qu'une politique particulièrement pertinente pour son travail est l'orientation, dans le Plan de croissance (2017), selon laquelle la planification d'une infrastructure nouvelle ou améliorée « se fera de manière intégrée (notamment au moyen d'évaluations de la planification de l'aménagement du territoire et des finances fondées sur des scénarios à long terme) » (3.2.1.2). Cette nouvelle orientation appuie davantage la démarche utilisée par le comité au chapitre 4, soit l'exploration des scénarios possibles, comme d'autres aménagements du territoire et les véhicules autonomes, en tant que stratégie pour évaluer la solidité des avantages sur le plan du transport de l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT.

    Du point de vue du comité, le meilleur moyen d'aborder les nombreux changements externes mentionnés ci-dessus est grâce à la planification à l'échelle régionale, en examinant d'autres scénarios de rechange pour atteindre les objectifs de transport et les objectifs stratégiques plus généraux et en évaluant les plans qui sont fondés sur de tels scénarios pour vérifier leur solidité.

    Véhicules autonomes

    Il y a une incertitude importante concernant les véhicules autonomes. La recherche du comité suggérait que l'adoption des véhicules autonomes pouvait entraîner des changements importants dans l'accessibilité du transport, la sécurité des transports, le comportement en matière de déplacements et la capacité des systèmes de transport. Les véhicules autonomes sont susceptibles d'influer sur tous les éléments du système de transport, notamment la propriété d'un véhicule, la prestation des services de transport en commun, les stationnements, la conception des véhicules et le flux de circulation. Les planificateurs et les exploitants du système de transport devront revoir leurs hypothèses et leurs modèles en matière de planification, de conception et d'exploitation des systèmes de transport. Les décideurs doivent travailler diligemment sur les problèmes liés à cette innovation technologique, comme la sécurité des données, le comportement en matière de déplacements, la capacité de l'infrastructure et l'intégration de la planification et de la conception pour les véhicules connectés et autonomes.

    Puisque la société commence maintenant à adopter les véhicules autonomes, le comité recommande que l'Ontario joue un rôle plus actif pour faciliter, voire avancer la période de transition. Pour ce faire, il faudra mettre en place de vastes interventions en matière de politiques et de programmes pour permettre la coexistence des véhicules traditionnels et des véhicules autonomes. Le comité recommande fortement que le gouvernement s'assure que le MTO ait un centre d'expertise pour effectuer cette transition conformément aux objectifs plus généraux établis pour les systèmes de transport multimodaux. Ce centre d'expertise doit être chargé d'assurer une coopération entre les fonctions politiques et opérationnelles ainsi qu'avec d'autres organismes et paliers de gouvernement et le secteur privé. Le centre doit également être chargé d'élaborer de nouvelles méthodes pour assurer une solide vérification des scénarios en ce qui a trait aux véhicules autonomes.

  3. Autres démarches possibles

  4. Le ministre a demandé au comité d'effectuer une évaluation stratégique et d'examiner d'autres démarches possibles pour répondre à la future demande en transport et aux futurs besoins en infrastructure dans la zone d'étude de l'ouest de la RGT au moyen de nouvelles technologies et de solutions de service précises. Les autres démarches déterminées par le comité couvrent à la fois :

    1. les autres mesures pouvant répondre aux besoins en matière de déplacements;
    2. les autres processus pour déterminer la manière dont la planification des transports peut orienter le choix des investissements et des mesures privilégiés.

    Ces aspects de l'évaluation sont abordés ci-dessous.

    2.1. Solutions de rechange aux mesures recommandées pour l'ouest de la RGT

    Le ministre a demandé au comité d'examiner des scénarios de rechange précis qui sont en mesure de fournir des avantages sur le plan des déplacements qui sont comparables à la construction d'une nouvelle route.

    Tout d'abord, le comité a conclu que les prolongements et les expansions de la route déjà terminés, planifiés ou en cours apporteront des économies de temps de déplacement équivalentes à celles prévues pour le nouveau couloir recommandé par l'ÉE33. Ils permettront également d'améliorer la capacité de transport des marchandises et les liens vers les installations intermodales existantes et prévues. Ces mesures sont conformes à la politique provinciale visant à améliorer la capacité de transport des marchandises et les liens vers des installations intermodales existantes et prévues. En outre, dans la mesure où elles constituent des expansions de l'infrastructure existante, elles sont conformes à la politique provinciale pour optimiser l'infrastructure existante avant la construction de nouvelles installations.

    Ensuite, conformément à la politique provinciale exigeant l'optimisation de l'infrastructure existante, le comité a déterminé que l'utilisation de la tarification selon la congestion comme outil de gestion de la demande dans le système routier existant semble capable d'offrir des économies de temps de déplacement égales ou supérieures à celles du couloir proposé pour l'ouest de la RGT. En se basant sur la modélisation actuelle du MTO, le comité a prédit que le péage sur l'autoroute 401 aussi bien que dans l'ensemble des routes à voies multiples de la REGH engendrerait des économies de temps de transport de 3 à 10 fois plus élevées que celles prévues pour le nouveau couloir ouest de la RGT.

    Le comité reconnaît que ces deux scénarios auront une incidence importante sur le plan de l'équité. Des scénarios plus modérés qui auront moins d'incidence sur le plan de l'équité comprendraient : a) d'imposer le péage à une voie sur toutes les routes à voies multiples de la RGEH, ou b) d'imposer le péage uniquement sur les voies express de l'autoroute 401. Ces scénarios pourraient également offrir des économies de temps de déplacement égales à celles prévues pour le nouveau couloir ouest de la RGT. La définition dans le Plan de croissance (2006) de la gestion de la demande en transport comprend des stratégies d'imposition de tarifs afin de modifier les habitudes de déplacement. Le péage a également été inclus dans la définition de la gestion de la demande du cadre de référence de l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT, et a été envisagé comme solution de rechange dès le début du processus d'évaluation environnementale. Le comité n'a pas été en mesure de déterminer pourquoi cette solution n'a pas été évaluée de manière approfondie par l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT.

    Troisièmement, accorder la priorité aux camions sur l'autoroute 407 grâce à une capacité routière accrue ou à une subvention (p. ex., pas de péage pour les camions) permettrait de réaliser des économies de temps de déplacement similaires à celles du nouveau couloir ouest de la RGT. Toutefois, de telles possibilités doivent être considérées avec prudence, étant donné que le comité n'a pas examiné les restrictions physiques de l'emprise disponible dans le couloir de l'autoroute 407 ni les obstacles à l'expansion de l'autoroute 407 au-delà de la limite de 10 voies précisée dans la loi et l'entente de 407 ETR. Puisque l'orientation stratégique du Plan de croissance (2006) prévoit que les investissements dans le réseau routier doivent faciliter le transport efficace des marchandises, cette solution de rechange concorde avec l'objectif de cette politique.

    Quatrièmement, les scénarios de rechange sur l'aménagement du territoire et la croissance semblent avoir des répercussions sur le rendement du système de transport, y compris les économies de temps de déplacement. Par exemple, le comité a modélisé un scénario proposant des tendances en aménagement du territoire plus compact et une croissance plus lente que ceux prévus dans le Plan de croissance (2006) et le scénario a donné lieu à des temps de déplacement plus courts. Ces résultats donnent à penser que la façon dont l'aménagement du territoire évolue et est façonné par les fonctions de planification peut avoir des répercussions importantes sur le rendement du système de transport dans son ensemble. Comme indiqué plus haut, les prévisions établies en 2017 par le ministère des Finances suggèrent un ralentissement de la croissance de la population et de l'économie en Ontario d'ici à 2040. Les résultats du comité ne séparent pas les effets indépendants du ralentissement de la croissance de ceux de l'aménagement du territoire plus compact dans les analyses, mais le comité estime que ces résultats méritent une plus grande attention.

    Le comité constate que, bien que ces scénarios soient conformes à la politique provinciale (p. ex., optimiser l'utilisation de l'infrastructure existante avant de construire de nouvelles infrastructures), ils soulèvent également un certain nombre d'autres questions de politique qui exigeraient une enquête plus approfondie.

    En outre, le gouvernement effectue en ce moment des investissements massifs dans les services de transport en commun dans l'ensemble de la région du Golden Horseshoe. Bien qu'un grand nombre de ces projets ont été mentionnés dans l'ÉE, leur contribution pour répondre à la future demande en matière de déplacements n'a pas été évaluée de manière indépendante. Le comité a étudié le potentiel du service ferroviaire express régional, des trains à grande vitesse et des véhicules de transport en commun interrégionaux pour répondre à la demande en matière de déplacements dans la zone à l'étude. Il a constaté que le projet de service ferroviaire express régional pourrait apporter des avantages concrets en matière de déplacements, bien que ces avantages seraient distribués aussi bien dans le territoire faisant l'objet de l'étude que dans l'ensemble de la région du Golden Horseshoe.

    Le comité conclut qu'il serait pertinent d'examiner davantage le potentiel de ces solutions de rechange.

    2.2. Autres démarches de planification

    Le comité a constaté que de nombreux aspects de l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT semblent vouloir combler l'écart entre les politiques d'aménagement provinciales (le Plan de croissance, la Déclaration de principes provinciale, le Plan de la ceinture de verdure) et un projet d'évaluation environnementale individuel mené en vertu de la Loi sur les évaluations environnementales. Par moments, il semble que l'ÉE visant le couloir ouest du RGT a tenté de créer un plan de transport à la fois pour la zone d'étude et pour une ÉE de projet individuel.

    Dans d'autres territoires de compétence, les ÉE de projet sont parfois inclus comme des « volets » des ÉE pour des politiques et de la planification de plus grande importance. Du point de vue du comité, si une ÉE de projet individuel était mise sur pied dans le contexte d'un plan de transport multimodal unique à long terme, il serait possible de clarifier son rôle, de restreindre sa portée et de raccourcir son processus. D'après l'expérience d'autres territoires de compétence, la planification du transport multimodal à long terme offre également la possibilité aux organismes de mieux évaluer l'incertitude ainsi que la solidité des plans en faisant avancer un grand nombre d'objectifs des politiques différents.

    À l'heure actuelle, en Ontario, différents éléments de la planification du transport prennent place au sein de différents organismes, sans une démarche globale unique afin d'établir des priorités parmi les différents investissements potentiels qui pourraient être faits dans la région élargie du Golden Horseshoe. Cet aspect est important puisque les différentes mesures doivent se faire compétition pour les fonds publics limités disponibles. De plus, certains investissements peuvent contribuer uniquement aux objectifs de certaines politiques et en négliger d'autres, voire nuire à leur application.

    Dans la région élargie du Golden Horseshoe, le domaine de l'aménagement est chose complexe. Par exemple, les efforts de Metrolinx se concentrent généralement sur le transport en commun ainsi que les programmes et la planification de la gestion de la demande en matière de déplacements. Le ministère des Transports procède actuellement à de la planification routière et mène également des initiatives de planification de la gestion de la demande en matière de déplacements. Le ministère des Affaires municipales dirige la préparation des politiques de planification clés, comme le Plan de croissance, dans lequel a été établie la politique de transport des couloirs routiers. Le Plan de croissance (2006) énonce de grands objectifs sociaux (comme la création de collectivités complètes) et accorde la priorité à des projets de transport particuliers pour évaluation. Cependant, pour savoir si les projets définis dans les annexes du Plan de croissance peuvent favoriser l'atteinte des objectifs provinciaux en particulier (y compris la réduction des émissions de gaz à effet de serre, la création de collectivités complètes, la croissance urbaine compacte, etc.) et la façon dont ils peuvent la favoriser, il vaut mieux évaluer les projets dans le cadre d'un plan régional de transport qui évalue les solutions de rechange de façon objective.

    D'autres territoires de compétence ont commencé à intégrer la planification des transports à la fois dans l'ensemble des modes de transport et du cycle de vie du projet, y compris en ce qui concerne la planification, la consultation du public, le financement, la construction, la gestion du système, la maintenance, etc. Au Royaume-Uni, le gouvernement a adopté les recommandations d'un groupe d'experts et travaille à réformer son approche à la planification et à l'élaboration des politiques de transport. Les nouvelles approches sont conçues de façon à se fonder sur des preuves, à être non biaisées en ce qui a trait aux modes de transports et à être guidées par la compréhension du fait que le système de transport peut être employé pour atteindre des objectifs sociaux plus larges que simplement les avantages liés au transport, comme la réduction de la congestion routière (Jones, 2010). De même, aux États-Unis, les organismes de planification métropolitaine reflètent une démarche régionale complète pour la planification de l'infrastructure de transport, des programmes et des projets destinés aux zones ayant une population de 50 000 habitants et plus. Ces fonctions de planification régionale ont été requises par le gouvernement fédéral pour planifier la façon dont les fonds publics destinés au transport peuvent être utilisés pour réaliser un projet.

    Il existe un certain nombre d'initiatives de planification du transport en cours en Ontario et nécessitant un degré élevé d'intégration. Le ministère des Transports et Metrolinx travaillent tous deux à la planification à long terme pour la RGT et la REGH, alors que le MTO travaille sur le Plan de transport multimodal pour la région élargie du Golden Horseshoe et Metrolinx passe en revue le Plan régional de transport pour la région du grand Toronto et de Hamilton. Les politiques provinciales serviront de point de départ à ces initiatives.

    Dans ce contexte, le Plan de transport multimodal pour la région élargie du Golden Horseshoe du MTO et le Plan régional de transport de Metrolinx présentent des possibilités pour formuler de nouvelles visions pour les systèmes de transport de la région et fournir une nouvelle orientation pour les mettre en œuvre. Cependant, si le transport en commun, les routes, et les autres initiatives d'aménagement ne sont pas pleinement intégrés dans le même plan régional, le comité croit qu'il n'y a aucun moyen de démontrer au public la façon dont sont faits les compromis et la façon dont sont atteints les objectifs des politiques importants.

    Ces nombreuses initiatives, en Ontario ainsi qu'à l'extérieur de la province, amènent le comité à recommander que le ministère des Transports dirige l'élaboration d'un seul plan de transport en commun pour la région élargie du Golden Horseshoe.

    Le comité estime qu'ainsi, il sera possible d'envisager explicitement l'incertitude et d'évaluer systématiquement la solidité des recommandations à l'égard des différents scénarios possibles. Le plan donnerait également une possibilité d'examiner le contexte économique et social en évolution ainsi que les changements technologiques, tels que les véhicules connectés et autonomes. La relation entre le plan de transport unique recommandé et le cadre stratégique provincial est décrite ci-dessous, à la figure 7-1.

    provincial policy framework

    Figure 7-1: Cadre stratégique provincial

    Le diagramme, préparé par le Comité consultatif du projet de couloir routier ouest de la RGT, présente de manière conceptualisée la façon dont le cadre stratégique provincial pourrait s'appliquer à la planification de l'infrastructure si le plan unique de transport pour la région élargie du Golden Horseshoe recommandé par le comité était en vigueur. Le cadre comprend trois volets. Le premier volet englobe les politiques relatives à l'aménagement du territoire qui lient la province (comme le Plan de croissance, le Plan de la ceinture de verdure, le Plan d'aménagement de l'escarpement du Niagara, le Plan de conservation de la moraine d'Oak Ridge et la Déclaration de principes provinciale) en plus des politiques environnementales, comme le Plan d'action de l'Ontario contre le changement climatique et la Loi de 2016 sur l'atténuation du changement climatique et sur une économie sobre en carbone. Par ailleurs, un plan unique de transport pour la région élargie du Golden Horseshoe figurerait également dans le premier volet, sous réserve des lois mentionnées ci-dessus. Le deuxième volet comprend les politiques de transport du ministère et celles propres à un organisme en particulier, comme le Plan de transport régional de Metrolinx et le Plan de transport pour la région élargie du Golden Horseshoe, ainsi que les Directives stratégiques concernant les transports pour le Centre et le Sud-Ouest de l'Ontario. Le troisième volet comprend des politiques pertinentes d'autres entités de planification, y compris des politiques d'aménagement du territoire comme les plans officiels applicables aux municipalités, ainsi que des politiques de transport d'autres gouvernements, comme Droit devant : Une vision pour les transports au Canada du gouvernement fédéral.



    Le comité recommande que le plan de transport unique s'harmonise avec les politiques provinciales et qu'il respecte les normes de conformité et de cohérence avec ces politiques prévues par les lois. Le comité recommande également que le plan établisse des priorités en ce qui concerne les autres projets parmi les modes et les mesures de gestion de la demande. Le plan devrait établir des mesures de rendement et être régulièrement passé en revue et mis à jour. Idéalement, des efforts soutenus et des plans en matière de planification des transports (plan multimodal de la région élargie du Golden Horseshoe et Plan régional de transport) seraient requis pour saisir ces occasions et pour satisfaire à ces normes.

    Les considérations supplémentaires concernant le plan unique pour le transport dans la région élargie du Golden Horseshoe sont discutées à l'annexe 7.

  5. Recommandations pour le processus d'ée visant le couloir ouest de la RGT

  6. Le ministre a demandé au comité d'évaluer les options existantes pour l'ÉE et a fait les recommandations suivantes :

    Le comité recommande de mettre fin à l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT et que le ministère des Transports dirige l'élaboration d'un seul plan régional de transport pour la région élargie du Golden Horseshoe.

    Ce plan unique (discuté ci-dessus et à l'annexe 7) donnerait les moyens nécessaires à la mise en œuvre des priorités et des politiques provinciales prévues par la législation au sein d'un système de transport intégré, de façon à accélérer les évaluations environnementales futures et de s'assurer qu'elles soient conformes à la politique provinciale.

    Pour appuyer cette recommandation, le comité tient le résumé des résultats de son évaluation stratégique de l'ÉE. Comme indiqué dans les précédents chapitres, les découvertes clés issues de l'évaluation du comité sont les suivantes :

    1. En 2008, au début de l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT, le contexte politique de l'Ontario exigeait que l'ÉE soit conforme à la politique provinciale (plutôt que de simplement en tenir compte). Il s'agissait d'un changement important par rapport au contexte politique de la décennie précédant l'ÉE. Le comité a découvert que les mesures recommandées pour l'ouest de la RGT ne satisfaisaient pas à ce critère.
    2. Ce changement dans le contexte politique a établi des politiques qui accordent la priorité à l'optimisation de l'infrastructure existante plutôt que d'en créer de nouvelles, orientent l'évaluation des solutions de rechange pour la planification d'infrastructures, protègent les terres de grande valeur, accordent la priorité à la construction de nouvelles routes pour le transport des marchandises et encouragent une plus grande utilisation du transport en commun et un temps de navettage réduit, de façon à offrir du soutien à la création des « collectivités complètes ». En cas d'incompatibilité entre les politiques provinciales, la Loi de 2005 sur les zones de croissance donne la priorité à l'orientation offrant « le plus de protection pour l'environnement naturel ou la santé humaine ».

    3. L'ÉE n'a pas démontré qu'un nouveau couloir qui traverserait les terres protégées était la seule option raisonnable pour répondre aux besoins futurs en matière de transport.
    4. In order to proceed with a new corridor that crosses provincially protected lands, including key natural heritage and hydrologic features of the Greenbelt and prime agricultural land, the EA was required to demonstrate first, that there was need for a corridor, and second, that there was no reasonable alternative. The Panel found that the GTAW EA assessment process eliminated a number of alternatives without a clear rationale. Many of these alternatives did not involve new crossing of provincially protected lands. Moreover, several of these alternative actions related to infrastructure optimization, and could have represented a reasonable alternative to a new corridor.

    5. Planned highway extensions and expansions will deliver benefits equivalent to the proposed new highway, but were not independently assessed as alternatives.
    6. Afin de procéder à la construction d'un nouveau couloir traversant des terres protégées par la province, notamment des éléments du patrimoine naturel et des éléments hydrologiques clés de la ceinture de verdure ainsi que les zones agricoles à fort rendement, l'ÉE était tenue d'abord de démontrer qu'il y avait une nécessité pour la construction d'un couloir et qu'il n'y existait aucune solution de rechange raisonnable. Le comité a constaté que le processus d'ÉE visant le couloir ouest de la RGT avait éliminé un certain nombre de solutions de rechange sans fournir de justification claire. Bon nombre de ces solutions de rechange ne prévoyaient pas de traverser des terres protégées par la province. De plus, plusieurs de ces mesures de rechange étaient liées à l'optimisation de l'infrastructure et auraient pu représenter des solutions de rechange raisonnables à la construction d'un nouveau couloir.

    7. Les prolongements et les expansions de routes prévues procureront des avantages équivalents à ceux de la nouvelle autoroute proposée, mais ces mesures n'ont pas été évaluées de manière indépendante en tant que solutions de rechange.
    8. Nombre des prolongements et des expansions de routes existantes recommandés dans l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT ont déjà été approuvés et sont, dans certains cas, construits ou en cours de construction. Le comité a établi que ces mesures apporteront des avantages sur le plan du transport qui sont à peu près égaux à ceux offerts par le nouveau couloir routier proposé. Ces avantages n'ont cependant pas été évalués de manière indépendante dans l'ÉE en tant que solutions de rechange au nouveau couloir ou comme faisant partie d'une telle solution. Ces mesures sont conformes à la politique provinciale visant à améliorer la capacité de transport des marchandises et les liens vers des installations intermodales existantes et prévues. En outre, dans la mesure où elles constituent des expansions de l'infrastructure existante, elles sont conformes à la politique provinciale pour optimiser l'infrastructure existante avant la construction de nouvelles installations.

    9. Le comité a constaté que d'autres mesures peuvent fournir des avantages qui sont équivalents ou supérieurs à ceux offerts par le nouveau couloir routier recommandé à la phase 1 de l'ÉE.
    10. Les solutions de rechange examinées par le comité sont conformes aux politiques provinciales requises (Plan de croissance, Plan de la ceinture de verdure et Déclaration de principes provinciale) visant à optimiser l'infrastructure existante avant l'aménagement des nouvelles installations et à éviter et à minimiser les répercussions sur les terres protégées par la province. Ces solutions de rechange comprennent : assurer une gestion de la demande de déplacements au moyen d'une tarification selon la congestion, mettre en place des voies prioritaires pour camions sur l'autoroute 407 et gérer la croissance (aménagement du territoire plus compact et une croissance plus lente). De plus, ces solutions pourraient être mises en œuvre de concert avec les expansions et les prolongements recommandés dans l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT afin d'accroître les avantages sur le plan du transport. Plusieurs de ces solutions de rechange contribuent à la progression des objectifs d'autres politiques provinciales concernant des collectivités plus compactes et complètes, l'utilisation accrue du transport en commun et les déplacements par véhicule plus courts. Le comité reconnaît que certains de ces avantages sont répartis de manière globale dans l'ensemble de la REGH et que ces scénarios soulèvent un certain nombre d'autres questions en matière de politiques qui nécessitent un examen plus approfondi.

    11. Le comité a déterminé plusieurs politiques provinciales générales qui sont mieux prises en compte par des mesures à l'échelle du système que par des ÉE de projets individuels.
    12. Le comité a constaté que par moments l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT a tenté de créer un plan de transport multimodal pour l'ensemble de la région afin de combler l'écart entre les politiques d'aménagement provinciales (le Plan de croissance, la Déclaration de principes provinciale, le Plan de la ceinture de verdure) et un projet d'évaluation environnementale individuel. Le comité a également reconnu qu'il est difficile de tenir compte de plusieurs politiques provinciales (p. ex., le Plan d'action de l'Ontario contre le changement climatique ainsi que le soutien pour des collectivités complètes et une amélioration du transport des marchandises) dans le cadre de l'ÉE de projet et qu'il serait plus approprié de les aborder à l'échelle régionale. Le comité recommande la création d'un seul plan de transport pour la région élargie du Golden Horseshoe.

      En fonction de son examen de l'ÉE existante, que résument les conclusions énoncées ci-dessus, le comité recommande l'arrêt de l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT. Le comité recommande également de ne pas réviser cette ÉE.

      Du point de vue du comité, les problèmes liés à la démarche de l'ÉE concernant les politiques, les besoins et les solutions de rechange sont fondamentaux et nécessiteraient que les premières étapes du processus de l'ÉE soient revues. En outre, selon son cadre de référence, requis pour orienter toute ÉE, cette ÉE avait pour objet d'« améliorer les liens entre les centres de croissance urbains » [traduction]. Cet objet n'est pas une politique provinciale et va également à l'encontre de la politique provinciale destinée à réduire les longs trajets de navette et à encourager les petites et les grandes villes à devenir des collectivités complètes34.

      Compte tenu des commentaires reçus durant la consultation publique et de l'examen des nombreux aspects prospectifs de son mandat, le comité estime qu'il existe une meilleure façon de régler les enjeux en matière de transport dans l'ouest de la RGT et, de manière plus générale, la REGH. Le comité conclut que la vision globale (c.-à-d. la contribution des projets de transport à la réalisation des objectifs généraux des politiques comme l'atténuation des changements climatiques, la mise à l'essai de solutions de rechange dans l'ensemble des modes de transport et l'évaluation de la solidité des mesures en ce qui a trait à l'incertitude) peut être mieux prise en compte par l'élaboration d'un plan multimodal intégré de transport régional.

      En ce qui concerne l'expérience d'autres territoires de compétence, le comité juge qu'un plan régional peut aussi orienter les ÉE futures et, en particulier, mener à une exécution accélérée des ÉE des projets faisant partie du plan.

  7. Recommandations concernant les études techniques existantes

  8. En plus de l'évaluation des options pour le processus d'ÉE existant, le mandat du comité exigeait qu'il effectue une évaluation de la mesure dans laquelle les études techniques existantes peuvent offrir des renseignements sur les futurs besoins en infrastructure des ministères partenaires dans le couloir (p. ex., ferroviaire, hydroélectrique ou autres fins).

    Le ministère des Transports a collaboré avec de nombreux organismes publics et experts-conseils pour la préparation de renseignements techniques destinés à faciliter l'évaluation des couloirs définis à la phase 1 et des itinéraires définis à la phase 2 du processus d'ÉE de l'ouest de la RGT. Les renseignements techniques comprennent des données sur l'aménagement du territoire, la classification des terres agricoles, l'état et les plans du réseau routier de la zone d'étude, le patrimoine culturel dans la zone d'étude ainsi que la cartographie et l'inventaire poussés des systèmes naturels et des ressources en eau.

    Ces données sont potentiellement utiles pour le MTO, d'autres ministères, les sociétés d'État, les municipalités, les offices de protection de la nature, les ministères fédéraux, le secteur privé et le public pour l'examen des plans futurs d'aménagement du territoire et de l'infrastructure. Elles peuvent aussi être d'intérêt pour la recherche universitaire. En conséquence, le comité recommande que le MTO rende publiques les données de l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT et les rende facilement accessibles en ligne, y compris les renseignements pertinents concernant les sources de données, les méthodes de collecte et le moment de la collecte pour faire en sorte que d'autres utilisateurs puissent tirer parti du plein potentiel de ces données. Le comité recommande également que le ministère prenne en compte cette pratique pour toutes les données qu'il recueille pour de futures ÉE.

  9. Protection du couloir pour d'autres besoins en matière de transport

  10. Le ministre a également demandé au comité d'évaluer la nécessité de protéger le couloir pour d'autres besoins en matière de transport.

    La Déclaration de principes provinciale (2005) énoncée en vertu de la Loi sur l'aménagement du territoire exige que les « offices d'aménagement planifient les couloirs et les emprises nécessaires aux installations de transport, de transport en commun et d'infrastructure afin de répondre aux besoins actuels et prévus » (1.6.6.1 ), pourvu que les « couloirs planifiés » soient nécessaires pour répondre aux « besoins prévus » et qu'ils soient déterminés en fonction des plans provinciaux ou des « tracés préférés » déterminés par l'intermédiaire d'un processus d'ÉE. La Déclaration de principes provinciale (2014) comprend une politique semblable (1.6.8.1 ) et une définition élargie de « couloirs planifiés » comprenant non seulement les plans provinciaux et les tracés déterminés par l'intermédiaire d'une ÉE, mais également les « études d'aménagement » dans le cadre desquelles le MTO cherche activement à tracer un couloir.

    Les annexes 2, 5 et 6 du Plan de croissance (2006) établissent des couloirs de transport conceptuels pour la partie ouest de la REGH. Il est possible de soutenir que, tant et aussi longtemps que ce plan provincial détermine un couloir conceptuel, le MTO est obligé de continuer à protéger le corridor recommandé, même si le processus d'ÉE visant le couloir ouest de la RGT est interrompu, du moment que le MTO cherche activement à tracer un couloir dans la région par l'entremise d'une étude d'aménagement.

    Le Plan de croissance de 2017 fournit également des précisions sur le pouvoir de planifier des couloirs, indiquant qu'au « moment de planifier l'aménagement, l'optimisation ou l'expansion des couloirs prévus 35ou existants (...), le gouvernement provincial, d'autres organismes publics et les municipalités de palier supérieur ou à palier unique : s'assureront que les couloirs prévus et existants sont protégés de manière à répondre aux besoins actuels et prévisionnels, conformément aux politiques de protection des couloirs de transport et d'infrastructures de la Déclaration de principes provinciale » (3.2.5.1 b.). Conformément à la Déclaration de principes provinciale (2005; 2014) et à la politique du Plan de croissance (2017), la détermination et la protection des couloirs sont liées aux besoins.

    Le comité estime que l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT n'a pas permis de démontrer que le tracé préféré du couloir satisfait aux critères de la Déclaration de principes provinciale (2005) et du Plan de la ceinture de verdure (2005) visant à éviter les répercussions sur les terres protégées par la province, comme les éléments du patrimoine naturel et les éléments hydrologiques clés, ainsi que les zones agricoles à fort rendement. Ces critères exigent qu'il soit démontré, pour tout nouveau couloir traversant des terres protégées, que ce dernier constitue la seule option raisonnable pour répondre aux besoins futurs en matière de transport. Comme il a été indiqué précédemment dans le présent chapitre, l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT n'a pas permis de démontrer que le nouveau couloir est la seule option raisonnable pour répondre aux besoins futurs en matière de transport. Pour ces raisons, le comité ne recommande pas de poursuivre la protection du couloir qui était désigné comme privilégié dans l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT.

    Le comité n'a pas évalué de façon exhaustive tous les besoins en matière de transport dans le nord-ouest de la REGH ni les évaluations environnementales ou les études d'aménagement du MTO pertinentes. Par exemple, le comité est conscient de l'existence, sans cependant les avoir évaluées, des études effectuées par les régions de Peel et de Halton et de l'étude sur le transport des régions de Peel et de Halton (HPBATS), qui propose la construction d'une route qui s'harmonise avec une partie du couloir recommandé dans l'ÉE visant le couloir ouest de la RGT. D'après ce que nous comprenons, ces deux régions prévoient aller de l'avant avec cette autoroute, si le couloir privilégié dans l'ÉE n'est pas mis en œuvre.

    Le comité comprend également que des discussions sont en cours entre Metrolinx et des sociétés ferroviaires privées en vue de fournir d'autres itinéraires ferroviaires qui sépareraient le transport des marchandises et le transport en commun par voie ferroviaire afin de respecter les exigences des plans de service ferroviaire express régional du gouvernement, tout en facilitant la circulation efficace des marchandises par voie ferroviaire. Le processus d'ÉE n'a pas évalué cette initiative, et le comité n'a pas suffisamment de renseignements pour l'évaluer ou formuler une recommandation.

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