Chapitre 5 : Gouvernance

Le TGV établira une nouvelle forme de déplacement en Ontario, distincte de tout autre mode de transport. Il est essentiel que le gouvernement instaure la bonne structure de gouvernance pour s’assurer que la réalisation du TGV atteigne les objectifs de la province. La présente section examine l’expérience internationale et recommande un cadre de gouvernance pour la planification et l’exploitation du TGV en Ontario.

Le rôle de la gouvernance est de veiller à ce qu’un organisme ou un partenariat s’acquitte de son mandat général, atteigne les résultats escomptés et fonctionne de manière efficace, efficiente et éthique1.

Une gouvernance appropriée reposant sur les lois applicables veillera à que le TGV fasse l’objet d’une surveillance adéquate, soit réalisé de façon efficace et efficiente et atteigne les objectifs de la province.

La supervision de la réalisation du TGV nécessitera une importante capacité organisationnelle. En raison de leur envergure et de leur complexité, les projets de TGV internationaux sont généralement réalisés et gérés par des sociétés ouvertes jouissant d’une grande autonomie sur le plan opérationnel. Étant donné que l’Ontario n’a pas encore mis en place de systèmes de gouvernance et d’exécution pour le TGV, nous recommandons que la province crée une nouvelle entité régie par la loi pour gérer la mise en œuvre et l’exploitation du service.

Il sera essentiel d’harmoniser les mandats des organismes provinciaux, dont cette nouvelle entité de TGV et Metrolinx, ainsi que de veiller à ce que leurs rôles et leurs responsabilités soient clairement définis, particulièrement en ce qui a trait à l’exploitation des services dans le couloir de Kitchener.

Systèmes de gouvernance des services ferroviaires voyageurs actuels en Ontario

En Ontario, les services ferroviaires voyageurs sont assurés par deux sociétés d’État, Metrolinx (au palier provincial) et VIA Rail (au palier fédéral). L’examen des systèmes de gouvernance de chacune de ces sociétés fournit le contexte permettant d’étudier les modèles possibles de gouvernance du TGV.

Metrolinx

Créé en 2006 sous le nom de Régie des transports du grand Toronto (RTGT) en vertu de la Loi de 2006 sur la Régie des transports du grand Toronto, Metrolinx est un organisme de la Couronne dont les pouvoirs sont désormais établis aux termes de la Loi de 2006 sur Metrolinx.

La loi définit le mandat de l’organisme et en énonce les responsabilités, les rapports hiérarchiques et le champ d’action. Metrolinx est surveillé par un conseil dont les membres sont nommés par décret du ministre des Transports et mène ses activités sous la supervision du MTO.

Le mandat prescrit par la loi fournit des directives claires à Metrolinx et au MTO à l’égard de leurs rôles et de leurs responsabilités respectifs. Ces directives sont davantage précisées dans un protocole d’entente (PE) de cinq ans qui régit la relation.

L’organisme est tenu de faire preuve de leadership sur le plan de la coordination, de la planification, du financement et du développement d’un réseau de transport multimodal intégré dans la RGTH. Il joue également un rôle de premier plan au chapitre de l’approvisionnement en véhicules destinés aux réseaux locaux de transport en commun ainsi qu’en matériel, en technologies, en installations et en fournitures et services connexes pour le compte des municipalités de l’Ontario.

Bien que Metrolinx ait été créé à l’origine en tant qu’organisme de planification régionale du transport en commun, la province l’a fusionné en 2009 avec GO Transit. Cette fusion a attribué un rôle important à Metrolinx au chapitre des activités de transport en commun et a centralisé les services provinciaux de transport ferroviaire et d’autobus.

À l’heure actuelle, Metrolinx supervise deux services ferroviaires : les trains GO, qui offrent des services de banlieue, et l’UP Express, une liaison ferroviaire desservant spécialement l’aéroport Pearson qui transporte aussi des navetteurs. La mise en œuvre du SFER GO permet à Metrolinx de superviser l’expansion importante de son réseau ferroviaire en visant à terme l’offre de services fréquents dans tous ses couloirs ferroviaires.

Exception faite d’un segment de 14 kilomètres situé entre Bramalea et Georgetown, Metrolinx est propriétaire de la voie entre la gare Union de Toronto et Kitchener, dans le couloir de Kitchener, et a le pouvoir d’exiger des frais d’accès et de réglementer la circulation des trains sur ses voies.

Principales caractéristiques du modèle de Metrolinx

À titre de fournisseur de services intégrés, Metrolinx a la capacité d’harmoniser les activités de transport en commun et d’offrir un réseau interrelié. Comme il exploite des services ferroviaires et d’autobus et possède des gares, des voies, des parcs de stationnement et des services de billetterie, Metrolinx fournit aux navetteurs une solution intégrée pouvant répondre aux besoins de marchés régionaux particuliers et peut offrir des horaires harmonisés, un service constant ainsi qu’une billetterie et des tarifs prévisibles. Ce système d’exploitation est semblable à celui des réseaux ferroviaires régionaux d’Europe, particulièrement ceux de la France et de l’Allemagne.

Metrolinx est financé par la province. Bien que les services ferroviaires récupèrent une partie des coûts d’exploitation, tous les investissements en immobilisations, toutes les acquisitions de matériel roulant et l’ensemble des travaux d’entretien sont financés au moyen de crédits annuels et de crédits propres à des projets particuliers.

VIA Rail

VIA Rail a vu le jour en 1977 comme filiale du CN (puis est devenue une société d’État) pour offrir un service voyageurs interurbain au Canada. Le gouvernement du Canada en a rapidement acheté les actions et VIA Rail a été créée en tant que société d’État mère en vertu de la Loi sur l’administration financière. VIA Rail est constituée à titre de personne morale aux termes de la Loi canadienne sur les sociétés par actions de 1985 et le gouvernement du Canada en est l’unique actionnaire.  

VIA Rail offre des services dans l’ensemble du Canada, y compris en Ontario. Dans la province, elle offre de fréquents services ferroviaires interurbains semi-express de Toronto à Ottawa et au-delà vers le Québec, ainsi qu’un service semi-express limité de Toronto vers le Sud-Ouest de l’Ontario. Près de 95 % des passagers de VIA Rail et 75 % de ses recettes nationales annuelles proviennent du couloir Québec-Windsor2.

Principales caractéristiques de la gouvernance de VIA Rail

VIA Rail n’a pas de loi habilitante. La gouvernance, le financement et le mandat de la société sont établis par le Cabinet fédéral et peuvent faire l’objet de modifications selon les priorités financières du gouvernement. 

Tout comme les autres sociétés d’État, VIA Rail est indépendante du gouvernement fédéral et dotée d’un conseil indépendant et d’un premier dirigeant que nomme le ministre canadien des Transports. VIA Rail fonctionne selon un modèle de subventions. La société reçoit un crédit annuel du gouvernement fédéral et des subventions de fonctionnement couvrent toutes les pertes nettes.

Contrairement à Metrolinx, VIA Rail n’a pas signé de protocole d’entente. Ses activités sont influencées par la Loi sur les transports au Canada (LTC) qui établit le cadre législatif du secteur canadien du transport. Toutefois, la LTC ne contient pas de dispositions précises sur l’exploitation des services ferroviaires voyageurs.

L’orientation stratégique de VIA Rail, établie sur une période de cinq ans, est décrite en détail dans ses plans d’affaires, lesquels sont préparés annuellement et doivent recevoir l’approbation de Transports Canada.

Vers un modèle de gouvernance pour le TGV – Expérience internationale

Afin d’éclairer les recommandations relatives à une démarche appropriée en matière de gouvernance du TGV en Ontario, la présente étude a examiné les modèles utilisés en Europe, au Royaume-Uni et au Japon, chacun étant décrit en détail ci-dessous. À titre d’observation générale, l’expérience internationale fournit trois grandes conclusions sur la gouvernance de réseaux de TGV et l’exploitation de services ferroviaires voyageurs de même envergure :

  1. Gouvernance exclusive : Les réseaux de TGV du monde entier sont principalement réalisés et exploités par des sociétés d’État spéciales. Ces sociétés sont structurées comme des organismes indépendants dotés de mandats législatifs clairs et relevant de leurs gouvernements respectifs. Les quelques sociétés appartenant à des intérêts privés (p. ex., HS1 au Royaume-Uni et Japan Rail) sont assujetties à la surveillance des pouvoirs publics et à une réglementation qui établit des exigences claires en ce qui concerne les niveaux de service, les droits, les tarifs et l’entretien.
  2. Séparation des activités d’exploitation et de l’infrastructure : En Europe et au Japon, la loi exige une séparation de l’infrastructure ferroviaire et des activités d’exploitation. Ces fonctions sont assurées par des entités distinctes dans le but d’offrir un accès ouvert aux réseaux ferroviaires, de favoriser la concurrence et de faire en sorte que l’infrastructure se développe de façon cohérente. C’est d’ailleurs la politique officielle de l’Union européenne. La séparation des activités d’exploitation et de l’infrastructure ferroviaire en Ontario par voie de réglementation nécessiterait une modification radicale des politiques et des lois à Ottawa qui obligerait les exploitants de services ferroviaires de marchandises à se départir de leur infrastructure, moyennant compensation. Il s’agit d’un scénario très peu probable qui n’a jamais été envisagé sérieusement au Canada.
  3. Cadres de prestation des services : Dans tous les cas, les réseaux de TGV fonctionnent comme des services distincts, indépendants des services ferroviaires de banlieue et interurbains classiques. Le TGV est commercialisé séparément, il circule généralement sur une infrastructure réservée et ses tarifs peuvent être fixés selon la demande du marché. Il en va tout autrement des services ferroviaires de banlieue et interurbains classiques qui ont pour objectif de maximiser le nombre de passagers, dont les tarifs sont réglementés et qui desservent un plus grand nombre d’arrêts.

Le TGV serait un nouveau service ferroviaire voyageurs interurbain en Ontario. Une entité à vocation unique chargée de mettre en œuvre et d’exploiter le projet serait en mesure d’en gérer efficacement les diverses étapes, de la conception préliminaire aux études techniques, en passant par le financement et l’exploitation.

Un cadre de prestation des services contribuerait à clarifier les rôles et les responsabilités de tous les exploitants de services ferroviaires voyageurs du couloir, à gérer les niveaux de service et à veiller à ce que tous les services soient complémentaires. En fait, ce modèle reprendrait celui des réseaux réglementés qui existent en Europe.

Évaluation de l’expérience internationale

À quelques exceptions près, les réseaux de TGV du monde entier sont exploités par des gouvernements nationaux auxquels ils appartiennent et sont financés par le secteur public :

Europe : Allemagne, France, Espagne (infrastructure et exploitation publiques)

Le modèle de prestation des services et d’exploitation utilisé en France, en Allemagne et en Espagne est fondé sur des sociétés de chemin de fer publiques hautement intégrées qui fonctionnent de façon indépendante, mais bénéficient d’un financement public. Ces sociétés détiennent également un pouvoir de surveillance de tous les services ferroviaires de leur pays, y compris les services ferroviaires voyageurs interurbains et régionaux.

En raison des directives de l’Union européenne (UE) en matière de concurrence, les sociétés ferroviaires européennes doivent séparer la propriété de l’infrastructure des activités d’exploitation afin de favoriser la concurrence et de veiller à ce que tous les fournisseurs de services ferroviaires aient un accès équitable au réseau ferroviaire.

En France, le ministère des Transports a créé la Société nationale des chemins de fer français (SNCF) comme principale organisation assurant les services ferroviaires. Le groupe SNCF se compose de trois sociétés d’État, dont SNCF Réseau et SNCF Mobilités (services voyageurs et services de transport de marchandises)3.

SNCF Réseau (anciennement constituée en tant que Réseau Ferré de France [RFF]) gère l’infrastructure ferroviaire française, notamment l’expansion du réseau, l’entretien de l’infrastructure, l’attribution de la capacité et l’établissement des droits d’accès aux voies. Plus de la moitié des recettes de SNCF Réseau proviennent des droits d’accès aux voies imposés à SNCF Mobilités qui exploite les services de transport en commun, de banlieue, régionaux et de TGV que le gouvernement français finance intégralement4.

Cette double structure a accru l’efficacité du service ferroviaire en favorisant la concurrence et en simplifiant la gestion et les structures hiérarchiques. La séparation de l’infrastructure des activités d’exploitation a fait en sorte que tous les travaux d’infrastructure soient exécutés avec cohérence en fonction de normes et de lignes directrices, de calendriers d’entretien et de processus d’approvisionnement qui sont clairs.

Toutefois, cette séparation a également posé des défis au gouvernement qui doit assurer l’équilibre entre les frais que facture SNCF Réseau pour couvrir les coûts d’entretien et d’expansion de l’infrastructure et les frais que paie SNCF Mobilités pour exploiter le réseau. Toute augmentation des frais de SNCF Réseau entraîne une augmentation des coûts d’exploitation de SNCF Mobilités et, par conséquent, une baisse des revenus nets. Cette situation nécessite une augmentation de la subvention du gouvernement ou une hausse des tarifs et (ou) une baisse des niveaux de service sur les trajets non rentables.

Les réseaux de l’Allemagne et de l’Espagne fonctionnent selon des structures de gouvernance similaires. Le réseau ferroviaire allemand est supervisé par la Deutsche Bahn (DB), une société publique hautement intégrée. DB offre un large éventail de services, allant du transport de marchandises au TGV, en passant par les services ferroviaires régionaux et d’autobus5. La nature intégrée de la société lui permet de répartir les coûts sur une vaste gamme de marchés et d’unités opérationnelles, réduisant ainsi les risques d’exploitation.

Europe : Royaume-Uni (infrastructure publique, activités d’exploitation privées)

Le Royaume-Uni possède l’un des réseaux ferroviaires interurbains et de banlieue les plus importants et les plus vieux d’Europe. Avant 1993, les chemins de fer du Royaume-Uni étaient exploités et contrôlés par un seul organisme public, British Rail, auquel ils appartenaient. Les réformes stratégiques de 1993 et de 2004 ont donné lieu à la privatisation croissante des activités ferroviaires; tous les services voyageurs interurbains, régionaux et de banlieue sont actuellement exploités sous forme de concessions par des sociétés privées6.

Le Royaume-Uni a créé un équilibre entre l’exploitation des services ferroviaires par le secteur privé et la surveillance et la réglementation de l’infrastructure, de la gestion, des revenus et des coûts par le secteur public. Network Rail, à titre d’organisme gouvernemental, est propriétaire du réseau ferroviaire et responsable de son entretien et de son développement. L’Office of Rail and Road du ministère des Transports assure la supervision de tout le réseau, établit les droits d’accès aux voies, les tarifs et les normes de services à la clientèle, délivre les permis aux exploitants de services ferroviaires et surveille le réseau ferroviaire7.

Le système actuel de gouvernance du Royaume-Uni a donné lieu à une hausse importante de l’utilisation du train, à un service plus efficace et à une concurrence accrue. Parallèlement, les subventions gouvernementales ont été réduites, alors que les tarifs ont considérablement augmenté. Cette expansion a également exercé un certain nombre de pressions sur le réseau ferroviaire qui requiert davantage d’investissements publics pour construire et améliorer l’infrastructure ferroviaire.

L’envergure et la complexité des réseaux de train de banlieue et de TGV du Royaume-Uni, qui sont régis séparément, ont entraîné une plus grande participation du gouvernement à la construction de l’infrastructure du TGV, à la réglementation et à l’exploitation du TGV.

La ligne HS1 est la première expérience du Royaume-Uni en matière de TGV. Prévu au départ pour être réalisé par un consortium public-privé, le projet a été remis en cause par une escalade des coûts qui a entraîné une augmentation des risques liés à la réalisation et de sérieuses préoccupations de la part des partenaires du secteur privé quant à sa viabilité. Pour surmonter ces défis, le gouvernement a restructuré le consortium et a assumé un rôle plus important sur le plan de la supervision de la réalisation et du financement du projet8.

Une fois la ligne HS1 terminée, le gouvernement l’a exploitée pendant dix ans avant d’en attribuer l’infrastructure et les activités d’exploitation par appel d’offres à un consortium d’intérêts publics et privés. À l’heure actuelle, le Régime de retraite des enseignantes et des enseignants de l’Ontario (RREO) et Borealis sont propriétaires de l’infrastructure et des gares de la ligne HS1, alors que la SNCF, la Caisse de dépôt et placement du Québec (CDPQ) et Hermes Infrastructure, un fonds de capital-investissement privé, en ont acquis le principal exploitant, Eurostar9. Il est intéressant de souligner que les caisses de retraite du Canada se sont mises à investir à long terme dans le TGV une fois sa viabilité établie sur un marché donné.

La figure 5.1 illustre le réseau de TGV du Royaume-Uni. La ligne HS1 part de Londres et se rend en France par le tunnel sous la Manche. La ligne HS2 est un prolongement prévu du réseau de TGV qui offrira des liens avec le Nord de l’Angleterre et l’Écosse en passant par Birmingham.

Figure 5.1 : Réseau de trains à grande vitesse du Royaume-Uni

Réseau de trains à grande vitesse du Royaume-Uni montrant les trajets de Londres à destination de Glasgow et d’Édimbourg.

Source : Ministère des Transports du R.-U.

L’expérience du Royaume-Uni avec la ligne HS1 a grandement influencé les grands projets d’infrastructure ferroviaire ultérieurs, tels que Crossrail et HS2. Les tableaux 5.1 et 5.2 présentent un aperçu de leurs structures de gouvernance et des principales leçons tirées.

Tableau 5.1 : Étude de cas de Crossrail

Crossrail

Aperçu du projet10

Crossrail est le plus important projet d’infrastructure d’Europe. Son coût total est évalué à près de 30 milliards de dollars. Il comprend 118 km de voies ferrées, y compris 42 km de tunnels et 40 gares et est construit par plus de 10 000 travailleurs.

Le projet vise à accroître la capacité de transport en commun en offrant des liaisons plus rapides à Londres, en favorisant la revitalisation des quartiers et en équilibrant la croissance. Une fois achevé, le projet Crossrail augmentera la capacité de transport en commun de Londres de 10 % et amènera 1,5 million de personnes supplémentaires dans un rayon de 45 minutes du centre de Londres.

Des contrats d’acquisition conclus par Crossrail, 95 % ont été accordés à des entreprises nationales, dont la majorité se compose de petites et moyennes entreprises.

Résultats

Les premiers trains de Crossrail seront mis en service en 2017 et la totalité du réseau sera opérationnelle d’ici 2019. Le projet devrait être achevé dans le respect des échéanciers et du budget prévus11.

Modèle de gouvernance

Le National Audit Office du Royaume-Uni a choisi le modèle de gouvernance de Crossrail comme document de référence pouvant servir à d’autres projets d’infrastructure importants12. Des examens indépendants du projet réalisés par KPMG et le gouvernement du Royaume-Uni ont également mis en évidence le rôle essentiel de la gouvernance en matière de réalisation efficace du projet13.

Principaux éléments de la gouvernance de Crossrail :

  • Établissement d’une nouvelle société publique indépendante (Crossrail Limited) pour surveiller la réalisation du projet.
  • Ententes claires entre tous les partenaires, y compris les promoteurs du secteur privé et du secteur public (ministère des Transports du R.-U. et Transport for London).
  • Système de points de contrôle permettant à Crossrail Limited d’assumer progressivement un pouvoir décisionnel de plus en plus grand.
  • Partenariat avec le secteur privé afin de contribuer au financement des gares le long du réseau de Crossrail.

Principales leçons tirées

  1. Effectuer une étude de rentabilité claire qui tient entièrement compte du total des coûts du projet.
  2. Créer une nouvelle société publique ou publique-privée pour surveiller la réalisation du projet.
  3. Faire participer les bénéficiaires (p. ex., les aéroports, les entreprises situées à proximité des gares, les municipalités) au soutien du financement et de la réalisation du projet.
  4. Veiller à établir des relations hiérarchiques et des mandats clairs entre l’agent de mise en œuvre et le gouvernement.
  5. Créer des jalons ou des points de contrôle pendant le transfert des pouvoirs du gouvernement à l’agent de mise en œuvre.
  6. Au sein de l’organisation de l’agent de mise en œuvre, consacrer une fonction distincte à la création d’avantages économiques élargis.

Tableau 5.2 : Étude de cas de HS2

High Speed Two Limited (HS2 Ltd.)

Aperçu du projet

HS2 est un projet de 93 milliards de dollars canadiens visant l’aménagement d’un nouveau service de TGV de Londres à Manchester et Leeds via Birmingham. Le projet comprend trois étapes, dont la première devrait être achevée en 202614.

Les objectifs de HS2 comprennent les suivants : favoriser la croissance économique en répondant à la demande actuelle et future de services ferroviaires et améliorer la connectivité entre les villes. Le ministère des Transports du Royaume-Uni cherche également à accroître les investissements et la reconstruction autour des gares15.

HS2 Ltd. est l’entreprise créée pour concevoir, construire et entretenir cette nouvelle ligne de TGV.

Résultats

La construction devrait commencer en décembre 2016.

Les résultats de HS2 Ltd. à ce jour sont mitigés.

  • En 2013, le National Audit Office du Royaume-Uni a produit un rapport sur les préparations préalables au projet HS2 en examinant son analyse de rentabilité, la gestion du programme et les coûts prévus du projet. Le rapport a relevé des lacunes dans un certain nombre de domaines. Par exemple, il a conclu que l’analyse de rentabilité de HS2 ne présentait pas de contexte stratégique et qu’il ne précisait pas avec suffisamment de détails certains aspects, notamment l’ampleur des futures insuffisances potentielles de capacité sur les lignes ferroviaires de HS216.
  • En juin 2016, le National Audit Office a signalé que des mesures avaient été prises pour corriger les lacunes cernées en 2013 et a conclu que les échéanciers prévoyant l’achèvement de l’étape 1 d’ici 2026 risquaient de ne pas être respectés en raison de retards législatifs et autres. Par conséquent, le ministère des Transports a conseillé à HS2 Ltd. de revoir le calendrier du projet sans augmenter les coûts17.

 

Modèle de gouvernance

Principaux éléments de la gouvernance de HS218 :

  • Création d’une nouvelle société publique indépendante, HS2 Ltd., à titre d’agent de mise en œuvre du projet.
  • HS2 Ltd. appartient exclusivement au ministère des Transports.
  • Le ministère des Transports et HS2 Ltd. ont conclu une entente de développement, semblable à un protocole d’entente, qui agit comme principal mécanisme de gestion de la gouvernance et de la relation opérationnelle entre les deux parties.
  • Le ministère des Transports agit à titre de bailleur de fonds et de promoteur du projet et HS2 Ltd. en est l’agent de mise en œuvre, sous réserve d’examens périodiques, faisant rapport chaque année au ministère, et sous réserve des rapports d’étape du National Audit Office.

Principales leçons tirées

  1. Créer une nouvelle société publique pour surveiller la réalisation du projet.
  2. Veiller à établir des relations hiérarchiques et des mandats clairs entre l’agent de mise en œuvre et le promoteur-bailleur de fonds au moyen notamment d’une entente de développement ou d’un protocole d’entente.
  3. Prévoir des examens périodiques afin de mesurer le rendement et l’efficacité de la personne morale. Nommer une entité ou un fonctionnaire indépendant pour surveiller ces examens, cerner les jalons à risque et les points faibles du projet et faire le suivi des résultats de l’organisme dirigeant quant aux correctifs apportés.

Japan Rail (infrastructure et exploitation assurées par des intérêts privés)

Le Japon possède les plus anciens réseaux de TGV dans le monde, qui comptent également parmi les plus complets et intégrés. La part modale de ce système populaire est de plus de 80 % de tous les trajets interurbains d’une distance allant de 320 à 600 kilomètres19

Avant 1987, tout le réseau ferroviaire japonais était intégré sous la direction de la Japanese National Railways, une entité unique appartenant à l’État. Les réformes mises en place en 1987 ont entraîné la restructuration et la privatisation du réseau de TGV qui comprend maintenant six entités distinctes de trains voyageurs, sommairement réparties par région20.

Le réseau japonais de TGV fonctionne selon une structure hybride, en vertu de laquelle le gouvernement subventionne les services offerts sur les trajets non rentables présentant un faible volume, mais ne subventionne pas les lignes généralement rentables sur les trajets à volume élevé.

La réforme des chemins de fer a également entraîné la création d’une entité spécialisée, la Japan Railway Construction, Transport and Technology Agency (JRCTTA), chargée de construire les nouvelles lignes de TGV. La JRCTTA est propriétaire de l’infrastructure de TGV, qu’elle loue aux exploitants privatisés du TGV21.

Démarche recommandée

En s’appuyant sur un examen du couloir Toronto-Windsor et les pratiques exemplaires des grands projets d’infrastructure ferroviaire mis en œuvre dans le monde, il est évident que la réalisation efficace de ces projets en temps opportun, particulièrement le TGV, repose sur l’existence d’une structure de gouvernance claire.

Le TGV serait l’un des projets d’infrastructure les plus importants jamais entrepris en Ontario. La province devrait assumer un rôle permanent dans la réalisation du projet, en raison de son ampleur et de sa complexité, et veiller à l’atteinte des objectifs de la province concernant le TGV.

Nous recommandons par conséquent que la province envisage la création d’un organisme consacré exclusivement à la gouvernance du projet.

Recommandation 25 : Gouvernance du TGV

La province devrait créer, au début du processus, une nouvelle société d’État indépendante afin de surveiller le projet de TGV (HSRCO).

  • La société serait régie par la loi et aurait autorité sur les activités d’exploitation du TGV et tous les actifs ferroviaires appartenant à la province entre Kitchener et Windsor.
  • La HSRCO serait créée à court terme pendant le processus d’évaluation environnementale réalisé sous la direction du MTO et serait en place avant le début des travaux de construction du TGV.
  • Son mandat comprendrait :
    • la surveillance de tous les éléments du projet, allant du financement et de la réalisation à l’exploitation;
    • la responsabilité d’assurer l’optimisation des ressources et l’obtention des avantages élargis découlant de la mise en œuvre et de l’exploitation du TGV;
    • la coordination avec VIA Rail et Metrolinx quant aux plans de service.
  • L’exploitation du service de TGV de la gare Union de Toronto jusqu’à Kitchener serait détaillée dans un protocole d’entente conclu avec Metrolinx.
  • Un conseil d’administration nommé par la province surveillerait les activités de la société.

HSRCO

Aux fins du présent rapport, la société d’État proposée pour surveiller le projet de TGV s’appellera « High Speed Rail Corporation (HSRCO) ».

La province devrait examiner attentivement les projets Crossrail et HS2 du Royaume-Uni comme modèles potentiels pour la nouvelle HSRCO. Ces deux projets comportent des possibilités et des défis semblables à ceux qui découlent de la mise en œuvre du TGV en Ontario.

Les échéances concernant la nouvelle HSRCO sont assujetties aux décisions du gouvernement sur le TGV; toutefois, comme nous l’avons souligné dans la recommandation précédente, l’entité devrait être mise en place pour surveiller la construction du projet dès le début de celui-ci. Le MTO continuerait d’être responsable de la planification et de l’analyse à l’appui du processus d’évaluation environnementale avant la création de la HSRCO et dirigerait de façon rigoureuse les consultations, les études et les travaux techniques.

La figure 5.2 illustre la structure de gouvernance potentielle de la HSRCO qui est décrite à la section suivante.

Figure 5.2 : Structure de gouvernance de la HSRCO

Proposition de structure de gouvernance de la HSRCO. Des renseignements supplémentaires se trouvent dans le document.

Entité régie par la loi

La nouvelle HSRCO serait créée par une loi qui définirait le cadre du mandat, des responsabilités, des exigences de production de rapports et de la structure organisationnelle de la société.

Structure organisationnelle de la HSRCO

La relation entre la HSRCO et le MTO serait régie par un protocole d’entente tenant compte des conditions établies dans la loi et précisant les responsabilités et les exigences de présentation de rapports au ministre des Transports.

La HRSCO relèverait du ministre par l’entremise d’un conseil nommé par la province et collaborerait étroitement avec le MTO sur toutes les questions liées à la mise en œuvre et à l’exploitation du TGV.

Comme nous l’avons mentionné précédemment dans le présent chapitre, d’autres territoires de compétence séparent souvent l’infrastructure et les activités d’exploitation ferroviaires en entités distinctes par voie législative. La HSRCO ne ferait pas cela, mais il serait pertinent de confier la gestion des deux aspects à des divisions distinctes au sein de la même entité. Cela fournirait un mandat clair à la Division de l’infrastructure qui assumerait la responsabilité directe de la construction, de l’entretien et du financement des immobilisations, alors que la Division de l’exploitation se concentrerait sur l’exploitation du service.

En outre, Crossrail a obtenu du succès avec la mise en place d’une division des avantages élargis dans sa structure de gouvernance. Ce type de division serait également un ajout efficace à la structure de la HSRCO. La HSRCO comprendrait par conséquent les trois divisions principales suivantes : 

Division de l’infrastructure

Une fois le modèle privilégié de financement et de réalisation du TGV choisi, la HSRCO surveillerait l’ensemble des éléments d’actif et de l’infrastructure, y compris les gares et les emprises entre Kitchener et Windsor. Cette division agirait comme gestionnaire spécialisé de l’actif du TGV. Ses responsabilités pourraient comprendre la surveillance ou l’administration de la construction et de l’entretien des voies, de la signalisation, des communications et des systèmes d’électrification. Si le secteur privé devait participer au financement et à la réalisation de l’ensemble ou d’une partie du réseau, la Division de l’infrastructure pourrait surveiller les principales fonctions liées à ce contrat.

Division de l’exploitation

La Division de l’exploitation pourrait gérer des aspects des activités, notamment les services axés sur les clients, tels que le marketing et les services de vente de billets, ainsi que les services sans contact direct avec la clientèle, comme la conduite des trains, la sécurité, les inspections et la gestion du matériel roulant (rames). Si le secteur privé devait participer à la prestation d’une partie ou de l’ensemble de ces services, la Division de l’exploitation pourrait être responsable de gérer la concession et de veiller au respect des principaux indicateurs de rendement définis dans les ententes liant la HSRCO et le soumissionnaire du secteur privé.

Division des avantages élargis

La création d’une fonction consacrée aux « avantages élargis » était l’une des principales recommandations découlant de l’évaluation de Crossrail par le gouvernement du Royaume-Uni. Cette division aurait pour objet de veiller à ce que la mise en œuvre et l’exploitation du TGV génèrent des retombées économiques et qu’elles suscitent des transformations. Cela pourrait comprendre la recherche de possibilités de construction de gares et d’aménagement du territoire, la collaboration avec les collectivités quant à la création de liens vers les gares de TGV et le rôle de principale division de liaison du TGV avec les collectivités locales et autochtones.

Participation et partenariat

L’un des facteurs importants du succès de Crossrail a été le solide soutien financier que le gouvernement du Royaume-Uni et Transport for London ont pu susciter au sein du milieu des affaires, notamment des contributions financières pour les futures gares de Crossrail et l’adoption d’une redevance commerciale pour contribuer à payer l’infrastructure.

Comme le précise le chapitre 2, Relier les collectivités, les intervenants et les partenaires situés le long du couloir Toronto-Windsor ont exprimé un intérêt marqué à l’égard du TGV. La province devrait veiller à ce que les futurs travaux liés au projet, et en fin de compte la HSRCO, continuent de s’appuyer sur cet engagement et établissent des partenariats avec le milieu des affaires à mesure que le projet avance.

Bibliographie

1 Office for Public Management Ltd. et Chartered Institute of Public Finance and Accountancy. The Good Governance Standard for Public Services, 2004. ISBN : 1 898531 86 2

4 Ibid.

6 Competition & Markets Authority. Competition in passenger rail services in Great Britain, 17 juillet 2015.

7 Ibid.

9 Régime de retraite des enseignantes et des enseignants de l’Ontario. Borealis et le RREO conviennent d’acquérir HS1, la seule ligne ferroviaire à grande vitesse du Royaume-Uni, 5 novembre 2010 et Eurostar International Ltd. En coulisse, 2016.

12 Ibid.

13 Croft, Chris. What have we learned from the governance arrangements for the UK’s Crossrail project?, août 2016. KPMG. « Foresight: A global infrastructure perspective, 44th edition ».

15 Ibid.

17 Ibid.

18  Ministère des Transports en consultation avec High Speed Two (HS2) Ltd. High Speed Two (HS2) Ltd. Framework Document, décembre 2014.

20 Mizutani, Fumitoshi et Kiyoshi Nakamura. The Japanese Experience with Railway Restructuring, NBER East Asia Seminar on Economics, volume 12, janvier 2004. et High Speed Rail. International High-Speed Rail System Summary: Japan.

21 Japan Railway Construction, Transport and Technology Agency. For the Future Transportation Networks.

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