Chapitre 6 : Financement et réalisation

Le TGV sera construit dans le contexte du plan d’équilibre budgétaire de la province; la question de l’optimisation des ressources est par conséquent primordiale. La détermination de la meilleure façon de financer et de réaliser un projet de cette envergure nécessite une bonne compréhension des options qui établissent un juste équilibre entre l’innovation en matière de conception, de construction et d’expérience des utilisateurs ainsi que les risques et les coûts auxquels s’expose le gouvernement.

Financement et réalisation du plus grand projet de transport de l’Ontario

Comme c’est souvent le cas pour le transport public et d’autres biens publics, les dépenses en immobilisations des réseaux de TGV ne sont généralement pas entièrement recouvrables au moyen des seuls tarifs et autres revenus d’exploitation. Bien que, dans le monde entier, les revenus couvrent habituellement les coûts d’exploitation et d’entretien des réseaux de TGV, la réalisation d’un projet d’infrastructure requiert toujours un financement fiable. Le présent chapitre aborde les options de financement et de réalisation du TGV en Ontario et cerne certaines possibilités de financement.

Pour que le réseau de TGV soit une réussite, divers éléments doivent être pris en compte, y compris, sans toutefois s’y limiter, les suivants :

  • La planification du réseau de TGV
    • Un projet d’infrastructure de transport de l’envergure de celui du TGV exige une étude et une planification approfondies, notamment des études préalables à la conception, des études techniques et des études de faisabilité technique qui orienteront en définitive les caractéristiques de conception du réseau de TGV privilégié.
    • Ce travail soutient le futur processus d’évaluation environnementale.
  • Le processus d’évaluation environnementale, le permis d’utilisation des terres et, au besoin, l’acquisition de terres
    • Tous les projets d’infrastructure de transport de l’Ontario sont assujettis aux exigences d’évaluation environnementale de la province.
    • Le processus d’évaluation environnementale favorise la prise de décision responsable en matière d’environnement en veillant à ce que les gouvernements et autres organismes publics évaluent les conséquences possibles sur l’environnement avant le début d’un projet d’infrastructure.
    • Le processus assure la consultation des Autochtones et du public, y compris avant et pendant le projet.
    • Les permis environnementaux et autres autorisations exigés dépendent de l’envergure du projet exécuté.
  • Le choix d’un modèle de financement et de réalisation fondé sur une analyse de l’optimisation des ressources
    • Une analyse de l’optimisation des ressources est effectuée à l’égard des divers modèles de financement et de réalisation à l’étude pour un projet d’infrastructure particulier afin de déterminer la manière la plus efficiente et la plus efficace de réaliser un projet, tout en assurant la meilleure optimisation des ressources en fonction de l’argent des contribuables qui sera dépensé.
    • Selon le projet précis et la prise en compte de facteurs comme le budget, les risques, l’innovation et l’échéancier, le modèle offrant la meilleure optimisation des ressources pourrait être traditionnel (entièrement financé par des fonds publics) ou un mélange de fonds publics et privés structurés au moyen de l’un des divers modèles de diversification des modes de financement et d’approvisionnement (DMFA).
  • La conception et la construction
    • La conception et la construction détaillées du réseau de TGV comprennent la réalisation de l’infrastructure qui peut inclure de nouvelles lignes de TGV réservées ou la construction de l’infrastructure nécessaire à l’amélioration d’une voie existante et (ou) à l’atteinte de vitesses supérieures; cela peut également inclure la construction de nouvelles gares ou l’agrandissement de gares actuelles, au besoin.
    • Les travaux comprennent habituellement des ouvrages de génie civil, le creusement de tunnels s’il y a lieu, la signalisation ainsi que l’alimentation en électricité et la distribution de cette dernière.
    • Les trains à grande vitesse qui circuleront sur le réseau, également appelés « matériel roulant », doivent aussi être conçus, achetés au besoin, mis à l’essai et entretenus sur le réseau avant le début de l’exploitation.
  • L’exploitation et l’entretien
    • Une fois la construction du réseau de TGV achevée, des activités continues d’exploitation et d’entretien sont requises au cours de la durée utile du réseau.
    • L’exploitation désigne à la fois celle de l’infrastructure (la signalisation, la commande des trains, les inspections de sécurité) et celle des trains (le service quotidien, les ventes de billets, le service à la clientèle).
    • L’entretien comprend le remplacement et la réparation des voies, la réparation des dommages ainsi que l’entretien et le nettoyage des trains.

La réalisation d’un réseau de TGV nécessite que les tâches énumérées ci-dessus soient effectuées directement par le gouvernement ou exécutées par d’autres en vertu de divers types de contrats. Dans de nombreux cas, le secteur privé est mieux outillé pour réaliser des éléments comme les ouvrages de génie civil et la construction, et le gouvernement pourrait décider d’attribuer un contrat à une entreprise du secteur privé pour qu’elle effectue ces tâches dans le cadre d’un processus d’approvisionnement concurrentiel.

Risques

Les risques environnementaux, techniques, opérationnels et financiers inhérents à un projet aussi grand et complexe diffèrent de ceux liés à des investissements industriels typiques, en raison notamment des dépenses en immobilisations relativement élevées et des longues périodes de construction de ces projets et, dans le cas du transport ferroviaire, parce que la croissance des revenus est relativement lente pendant que le nombre de voyageurs augmente au fil du temps. Alors que l’on comprend assez bien le profil de risque de certains des projets de construction de la province, comme les autoroutes, celui du TGV serait sans précédent en Ontario et au Canada. Voici quelques-uns des principaux facteurs de risque de ce projet :

  • les risques environnementaux ou les risques associés aux terres écologiquement sensibles, aux bassins versants, aux espèces végétales et animales, à l’archéologie ou aux terres culturellement sensibles;
  • les risques liés au climat, surtout en hiver (p. ex., les tempêtes), qui entraînent des retards ou d’éventuels problèmes de structure comme l’affaissement;
  • les risques liés aux dépassements de coûts pendant la construction, lesquels peuvent avoir des répercussions négatives sur le respect du budget et de l’échéancier prévus pour la réalisation du projet;
  • les risques liés à la durée utile que posent les dépassements de coûts d’exploitation et d’entretien, comme l’incapacité de respecter l’horaire des trains en raison d’un entretien insuffisant;
  • les risques liés à l’interface ou les risques que des éléments du réseau de TGV, dont les voies, le matériel roulant, les activités d’exploitation, l’entretien et autres, ne s’intègrent pas ou ne fonctionnent pas efficacement ensemble. Ces risques peuvent découler de la dépendance d’un projet à l’interconnexion ou à l’interaction d’éléments distincts qui proviennent de deux fournisseurs ou plus;
  • les risques liés aux revenus découlent de revenus inférieurs aux prévisions, également appelés risques liés aux passagers, étant donné que la demande de services voyageurs influe sur les revenus.

L’identification et la répartition appropriées des risques font partie intégrante de la réussite du projet et constituent des données importantes pour toute analyse de l’optimisation des ressources, qui permettent de déterminer le modèle optimal de financement et de réalisation de tout projet d’infrastructure particulier.

Les modèles : Comment les grands projets de transport sont-ils financés et réalisés?

Lorsqu’on détermine le modèle d’approvisionnement le mieux adapté au TGV, l’analyse du modèle le plus apte à offrir la meilleure optimisation des ressources et l’incidence financière nette recherchée au cours de la durée utile du projet est l’une des étapes les plus importantes. Comme la province n’a jamais entrepris ce type de projet, le succès de la réalisation du projet de TGV exigera à la fois de l’expertise et de l’innovation.

Divers modèles de financement et de réalisation de TGV existent à l’échelle internationale, allant de la réalisation traditionnelle assurée entièrement par le secteur public à celle confiée entièrement au secteur privé. Toutefois, étant donné que l’infrastructure ferroviaire, tout comme d’autres biens publics, est construite en vue de procurer des avantages socioéconomiques et pas uniquement des gains financiers aux investisseurs, le second modèle est extrêmement rare1

La Brightline qui reliera Miami et Orlando, en Floride, en est un exemple. Il s’agira du premier service ferroviaire voyageurs interurbain détenu et exploité par des intérêts privés aux États-Unis. All Aboard Florida, une filiale de la société Florida East Coast Industries (une société immobilière, de transport et d’infrastructure), construit actuellement la Brightline qui est unique en son genre pour les raisons suivantes : son modèle d’affaires repose sur une vaste industrie touristique et fructueuse et le réseau est construit sur une emprise existante dont la Florida East Coast Industries est propriétaire, de sorte que les répercussions sur l’environnement et les terres sont minimes2. Cependant, des conditions comme celles-ci sont rares.

Comme le présent chapitre l’exposera en détail, les réseaux de TGV à travers le monde sont habituellement financés et réalisés dans le cadre d’une participation mixte des secteurs public et privé et de différents types de modèles de financement et de réalisation.

Modèle traditionnel

Dans le passé, les projets de transport en commun et autres projets majeurs d’infrastructure de l’Ontario ont été réalisés à l’aide de modèles de conception-soumission-construction traditionnels en vertu desquels le gouvernement publie des appels d’offres. Premièrement, les promoteurs présentent une soumission pour la conception, en fonction de la portée des travaux qui a été préalablement déterminée. Ils présentent ensuite une soumission pour la construction du concept résultant de la première soumission. Après l’octroi des contrats de construction, des contrats distincts peuvent être conclus pour l’exploitation, l’entretien et le matériel roulant. Ce modèle a été fréquemment utilisé pour l’infrastructure de transport linéaire de l’Ontario comme les autoroutes.

Le modèle de conception-soumission-construction peut donner lieu à l’octroi de plusieurs contrats distincts que supervise habituellement le gouvernement. Dans un modèle de conception-soumission-construction, bien que le secteur privé intervienne toujours dans la fourniture d’éléments du projet et soit payé par le gouvernement pour le travail réalisé, il est rare qu’il participe au financement. Les avantages de la méthode traditionnelle comprennent un processus d’approvisionnement relativement simple et la capacité qu’a le gouvernement de réduire les dépenses en immobilisations.

La méthode traditionnelle d’approvisionnement comporte certains désavantages, notamment la possibilité de discontinuité entre les divers éléments du projet, puisque chacun d’eux est acquis et fourni séparément. Si des problèmes surviennent, les fournisseurs peuvent refuser d’en assumer la responsabilité; par exemple, l’entretien inadéquat d’un réseau de TGV pourrait être attribué à une construction médiocre ou à une mauvaise conception. En vertu du modèle de conception-soumission-construction, ce « risque lié à l’interface » est finalement assumé par le gouvernement, au même titre que les risques liés à l’exploitation et à la durée utile. Les risques que présente cette démarche sont écartés en utilisant un intégrateur de système et de sécurité responsable de l’intégration des différentes tâches de conception et de construction.

La majorité des réseaux de TGV à travers le monde ont été acquis dans le cadre de modèles traditionnels. Cela fait notamment en sorte que la conception détaillée est achevée avant que la construction ne fasse l’objet d’un appel d’offres, parce que les risques de hausse de prix, lorsqu’on ne procède pas de la sorte, sont beaucoup trop élevés, comme on a pu le constater. Les contrats de conception-construction offrent aux partenaires du secteur privé des encouragements à l’innovation (sur le plan des méthodes de construction, par exemple) et comprennent souvent une clause de partage des bénéfices pour parvenir à une meilleure optimisation des ressources.

Une autre variante de la méthode traditionnelle a été utilisée avec succès par le gouvernement fédéral dans les années 1990 lorsqu’il a décidé de résoudre la question de la modernisation d’une infrastructure aéroportuaire vétuste.  En vertu de la Politique nationale des aéroports, des administrations aéroportuaires locales (AAL) sans but lucratif ont été créées pour assumer la gestion et l’exploitation des 29 principaux aéroports canadiens en vertu de concessions d’une durée de 60 ans, bien que le gouvernement du Canada soit toujours propriétaire des installations. Ces AAL ont été placées devant l’immense défi de rénover et (ou) de reconstruire des aéroports qui exigeait des capitaux considérables pour ce faire. Toutefois, à titre d’organismes indépendants du gouvernement, les AAL ont pu contracter des emprunts sur les marchés libres pour financer leurs projets. Les flux de rentrées permettant de recouvrer les sommes empruntées proviennent de diverses sources, notamment des droits d’atterrissage et des baux commerciaux. Depuis le début de la dévolution aéroportuaire en 1992, des travaux d’amélioration de quelque 19 milliards de dollars ont été financés par le secteur privé, sans accroître le fardeau des contribuables. La GTAA a financé à elle seule plus de 4 milliards de dollars investis dans des terminaux, des routes et d’autres éléments d’infrastructure de sources nationales et internationales. La question de savoir si ce modèle pourrait être adapté à la construction du TGV devrait faire l’objet d’un examen plus approfondi.

Modèles de diversification des modes de financement et d’approvisionnement

Les partenariats public-privé (PPP), aussi appelés modèles DMFA en Ontario, ont récemment été utilisés pour réaliser d’importants projets de transport en commun et d’infrastructure dans la province. Le modèle DMFA vise à réunir l’expertise des secteurs privé et public dans une seule structure qui transfère certains risques liés au projet (p. ex., les augmentations de coûts du projet, les retards sur l’échéancier, etc.) du secteur public au secteur privé. En vertu de la DMFA, les ministères provinciaux et (ou) les propriétaires du projet établissent l’envergure et l’objet d’un projet, alors que les travaux de conception et de construction sont financés et réalisés par un consortium du secteur privé. Selon la structure du contrat, le même consortium pourrait également être chargé de l’exploitation et (ou) de l’entretien du bien.

La province a créé IO en 2005 en tant qu’organisme de la Couronne responsable du financement et de la modernisation de l’infrastructure publique. L’un des secteurs d’activité d’IO, les « Projets importants », gère la réalisation de projets d’infrastructure au moyen principalement du modèle DMFA.

La province effectue une évaluation de l’optimisation des ressources pour les projets de DMFA, qui compare le total des coûts de ces projets aux coûts d’approvisionnement traditionnel afin de s’assurer que la DMFA offre le meilleur rapport qualité-prix au gouvernement. Si un modèle de réalisation DMFA est choisi pour un projet particulier, IO agit souvent comme responsable de l’approvisionnement et des aspects commerciaux, en participant à la rédaction du contrat et en évaluant la structure financière que proposent les soumissionnaires.

En vertu du modèle DMFA, le consortium du secteur privé prend lui-même les dispositions relatives au financement du projet. Il peut faire appel à différents types de prêteurs privés, allant des banques aux compagnies d’assurance. Comme le consortium n’est généralement pas payé avant que la construction soit bien amorcée et certifiée conforme aux exigences du projet, les intérêts du prêteur correspondent à ceux du gouvernement, car tous deux doivent s’assurer que la construction est achevée dans les délais et selon le budget prévus, à un niveau de qualité approprié.

Afin de réduire les coûts de financement globaux du projet tout en veillant à ce que le transfert de risques approprié soit maintenu, IO a récemment modifié son modèle DMFA dans le but de verser des paiements proportionnels pendant les travaux de construction. Auparavant, le consortium ne recevait aucun paiement tant que le projet n’était pas achevé et certifié être en état de fonctionnement, moment auquel le consortium recevait un paiement d’achèvement substantiel qui représentait de 60 à 85 % environ du budget total du projet.

Les paiements proportionnels sont versés mensuellement par le promoteur du projet (soit le gouvernement) au consortium privé lorsque celui-ci a engagé 50 % des coûts de construction. Les paiements proportionnels et le paiement d’achèvement substantiel sont établis de manière à inciter le consortium à respecter le budget et l’échéancier. Après l’achèvement substantiel des travaux, des paiements réguliers (habituellement mensuels) de « disponibilité » sont versés au consortium tant que le bien est entretenu et disponible aux fins prévues.

Ces outils permettent au gouvernement d’équilibrer de façon optimale le transfert de risques et les coûts de financement et au secteur privé de conserver suffisamment d’« intérêts en jeu » pour respecter ses obligations. Les projets DMFA sont considérés comme ayant des coûts initiaux supérieurs en raison du coût plus élevé d’emprunt auprès de sources privées par rapport à celui du gouvernement qui est plus bas pour le financement de travaux de construction, bien que le modèle DMFA prévoie un compromis, soit le transfert d’une partie des risques liés à la construction et à l’exploitation au secteur privé.

En Europe, où des réseaux de TGV ont été construits depuis un certain nombre d’années, on a tendance à privilégier les modes d’approvisionnement traditionnels. Au Royaume-Uni, par exemple, même si la ligne HS1 devait au départ être un projet de type DMFA, le gouvernement a dû en assumer la réalisation en raison de revenus inférieurs aux prévisions. Des projets ferroviaires plus récents au Royaume-Uni, comme la ligne HS2, ont repris l’utilisation des modèles de financement et de réalisation traditionnels. 

Afin d’aider le conseiller spécial à mieux comprendre les modèles de réalisation convenant au TGV et à formuler des recommandations à ce sujet, le MTO a fait appel à IO pour sonder le marché. Entre janvier et juillet 2016, les fonctionnaires d’IO et du MTO ont rencontré des intervenants représentant le secteur financier, les cabinets d’ingénieurs et les entreprises de construction ainsi que les exploitants et les fournisseurs d’équipement pour discuter des possibilités associées à un service de TGV dans le Sud-Ouest de l’Ontario et des principales questions touchant le financement et la réalisation.

Leçons tirées du sondage sur le marché : ce que nous avons appris

Globalement, l’intérêt du secteur privé à l’égard d’un réseau de TGV dans le Sud-Ouest de l’Ontario est élevé. Tous les répondants ont indiqué qu’ils souhaitaient fortement assumer un rôle dans le cadre du projet si les conditions étaient favorables et se sont dits enthousiastes à l’idée de continuer d’être consultés à mesure que le projet progressera.

Dans le cadre du sondage, nous avons posé aux participants du secteur privé une série de questions liées à leur niveau d’intérêt à l’égard du projet de TGV, à la répartition des divers types de risque, aux structures financières préférées, à la vision du secteur privé concernant le rôle du gouvernement et, en définitive, au modèle de réalisation qu’ils préfèrent pour un projet de cette ampleur. Les participants n’ont reçu aucun renseignement concernant l’analyse de rentabilité du TGV (p. ex., l’évaluation des coûts ou les échéanciers potentiels), étant donné qu’elle n’était pas encore accessible. Nous leur avons plutôt demandé d’exprimer leurs points de vue généraux sur la forme que pourrait prendre un tel projet et sur le rôle qu’ils aimeraient y jouer. Voici un aperçu de leurs réponses sur le TGV en général et sur les principaux facteurs relatifs au projet.

Coût pour le gouvernement

Les répondants du marché ont dit de façon claire et unanime qu’ils ne voyaient aucun scénario en vertu duquel le secteur privé financerait et réaliserait une solution de TGV clé en main sur la seule base de l’achalandage prévu. Cette réponse laisse entendre que le marché est également peu susceptible d’accepter un modèle de financement et de réalisation qui transfère une grande partie du risque lié au revenu (c.-à-d. le risque lié au nombre de passagers) au secteur privé. On a souligné que cette réticence découle du fait que les réseaux de TGV n’ont pas de source de revenus établie ni de schéma d’achalandage existant.

Toutefois, le transfert d’une partie du risque lié au nombre de passagers au secteur privé n’est pas sans précédent. Par exemple, comme le décrit l’étude de cas 1, le TLR Canada Line de Vancouver a pu transférer environ 10 % du risque lié au nombre de passagers au secteur privé en vertu d’un contrat de DMFA.

Étude de cas 1 : TLR Canada Line, Vancouver3

Principale leçon tirée

Le gouvernement a transféré la majorité des risques au secteur privé (c.-à-d. InTransitBC) en vertu d’un contrat de conception-construction-financement-entretien de type DMFA. 

Considérations

  • Le secteur privé a notamment assumé une partie des risques liés au nombre de passagers et aux revenus de la ligne, étant donné que le contrat stipule que 10 % de ses revenus dépendent de l’atteinte des prévisions d’achalandage.  
  • Étant donné qu’elle met en marché le réseau, qu’elle établit les tarifs et qu’elle contrôle le service d’autobus afin de soutenir la ligne, la Greater Vancouver Transportation Authority a pris certains risques à sa charge, y compris la majorité des risques liés aux revenus d’achalandage.
  • Ce contrat de DMFA était censé générer des économies de 92 millions de dollars (VAN) pour le gouvernement, par rapport à un mode d’approvisionnement traditionnel.

Comme le réseau de TGV serait nouveau en Ontario, le marché a indiqué que le gouvernement devrait assumer une partie importante des risques liés aux coûts et aux revenus, du moins pendant une certaine période, jusqu’à ce que le projet ait fait ses preuves sur les plans de l’achalandage et des revenus. Certains répondants ont suggéré que le gouvernement pourrait réduire les coûts en exploitant le service de TGV pendant cinq ou dix ans afin d’accroître l’achalandage et les revenus. Une fois ceux-ci établis, le gouvernement pourrait vendre les activités d’exploitation sous forme de concession au secteur privé afin de récupérer une partie des coûts du projet. Ce modèle a été utilisé pour la ligne HS1 au Royaume-Uni. L’étude de cas 2 décrit comment le modèle de concession a été mis en œuvre dans le cadre de ce projet.

Étude de cas 2 : High Speed One (HS1), Royaume-Uni4

Principale leçon tirée

Le gouvernement a dû prendre en charge la réalisation du projet en raison d’un achalandage plus faible que prévu pour la ligne HS1; le gouvernement a finalement pu récupérer certains coûts en vertu d’un modèle de concession d’exploitation une fois les niveaux d’achalandage et de revenus établis.

Considérations

  • Selon les attentes initiales, la construction de la ligne HS1 pouvait être entièrement financée par le secteur privé au moyen des revenus tirés d’Eurostar UK; les prévisions d’achalandage étaient trop optimistes et le gouvernement a dû intervenir et prendre en charge la réalisation du projet.
  • Le gouvernement a pris le contrôle du projet en 1998 et a établi l’achalandage et les flux de rentrées et, en 2010, a vendu une concession d’exploitation de l’infrastructure ferroviaire à Borealis et au groupe d’infrastructure du Régime de retraite des enseignantes et des enseignants de l’Ontario, récupérant certains coûts du projet grâce aux droits d’accès aux voies5. Ces exploitants sont peu exposés au risque lié au nombre de passagers. La vente de la concession d’exploitation est généralement perçue comme ayant été bien gérée et ayant procuré un prix plus élevé que prévu au gouvernement.

Mise en œuvre du projet par étapes

Le marché a laissé entendre d’une voix unanime que la réalisation d’un TGV par étapes réduirait la prime de risque globale payée par le gouvernement. Il a proposé de construire la voie du TGV entre Toronto et London dans un premier temps, puis de la prolonger jusqu’à Windsor dans un deuxième temps, ce qui constituerait une démarche réfléchie et générerait un certain nombre d’avantages, y compris la répartition des coûts au fil du temps et la réduction des risques liés à l’achalandage et aux revenus.

Dans ce contexte, quelques participants au sondage ont donné l’exemple du réseau de train à grande vitesse de la Californie, en cours de construction, qui est décrit ci-après dans l’étude de cas 3. Le projet fait face à un certain nombre de difficultés, y compris de l’incertitude en ce qui a trait aux coûts, des retards et une diminution de l’appui du public qui pourraient être attribuables, selon les participants au sondage, à la réalisation en une seule fois de travaux de construction trop importants, ce qui a créé un risque d’intégration.

Étude de cas 3 : TGV de Californie6

Principale leçon tirée

La taille du projet et les diverses « tranches » de construction ont entraîné un risque d’intégration élevé et des difficultés à respecter le budget.

Considérations

  • La California High Speed Rail Authority (CHRSA) réalise son réseau de TGV selon un mode de conception-construction.
  • En raison de sa taille, le projet est réalisé par étapes, réparties en trois tranches par étape, étant donné que les segments en construction sont assez longs : la phase 1, par exemple, couvre une distance de 840 km d’Anaheim à San Francisco.
  • Le total des coûts devrait s’élever à environ 64 milliards de dollars américains.

Structure financière

Lorsqu’on a posé des questions aux répondants du secteur privé au sujet de la taille de projet que le marché pourrait soutenir, bon nombre d’entre eux ont indiqué que les dépenses maximales en immobilisations de chaque contrat attribué pour la réalisation du TGV devraient être de 5 milliards de dollars, à première vue, et que si elles dépassaient 5 milliards de dollars, le projet devrait être scindé en contrats de moindre valeur, plus faciles à gérer. Toutefois, il y a des projets dont les dépenses en immobilisations sont supérieures à 5 milliards de dollars. Par exemple, un projet de TGV d’environ 10 milliards de dollars est en cours de réalisation en France en vertu d’un contrat de DMFA. Le nombre d’autres projets en cours au même moment aurait aussi une incidence, étant donné que les capitaux disponibles sur le marché pour un projet donné dépendent de ceux qui sont déjà affectés à d’autres projets.

Si le projet dépasse 5 milliards de dollars, il pourrait être avantageux de le scinder en divers contrats, en stimulant éventuellement la concurrence sur le marché. Si un projet est trop gros, seuls un ou deux soumissionnaires du secteur privé pourraient être en mesure de le réaliser, réduisant ainsi la compétitivité des coûts dans le cadre du processus d’appel d’offres.

Rôle du gouvernement

Chaque participant a souligné que, pour assurer la réussite d’un projet de TGV, le « gouvernement doit jouer un rôle actif ». Le projet ne peut être financé sans participation gouvernementale, en raison principalement des risques décrits précédemment dans ce chapitre. Afin de protéger ses intérêts et d’assurer l’optimisation des ressources, le gouvernement doit cerner activement les risques et les répartir adéquatement en vertu d’un modèle de financement approprié.

Le secteur privé s’attend à ce que le gouvernement se charge notamment des processus d’évaluation environnementale et des consultations connexes auprès des intervenants et des collectivités autochtones. Les participants ont également indiqué que le gouvernement doit réduire le risque de desservir excessivement le couloir en en gérant les diverses « composantes », y compris la coordination de VIA Rail, de l’UP Express et du SFER GO, ainsi qu’en veillant à retirer la majorité des services de transport de marchandises du couloir. Ces décisions stratégiques ont été jugées importantes pour la réalisation du TGV en Ontario et les participants ont dit clairement qu’il s’agit de préalables à la participation du secteur privé au projet.

Modèle de réalisation

Presque tous les répondants ont recommandé que le gouvernement mette en place un modèle de DMFA afin de financer et de réaliser le TGV en Ontario. La majorité des participants recommandant cette démarche ont exprimé une préférence marquée pour un mode de conception-construction-financement-exploitation-entretien. D’autres ont recommandé un mode de conception-construction-financement-entretien qui est actuellement utilisé pour la réalisation du projet de TLR Eglinton Crosstown. Les répondants ont indiqué que l’inclusion de l’élément « exploitation » pour le TGV créerait une solution plus intégrée et augmenterait les probabilités que l’infrastructure soit exploitée sans heurt une fois achevée.

Cette démarche n’est pas sans précédent au Canada. Le premier projet de transport en commun au pays réalisé selon le mode de conception-construction-financement-exploitation-entretien, le réseau de TLR Canada Line de Vancouver, l’a été en vertu d’un contrat de 35 ans et, en octobre 2016, ce mode a été annoncé comme étant la démarche privilégiée pour le TLR Hurontario-Main en Ontario, reliant le chemin Lakeshore à Mississauga à Brampton.

En vertu d’un mode de conception-construction-financement-exploitation-entretien, chaque élément du projet de TGV serait réalisé par un consortium du secteur privé (c.-à-d’un groupe d’entreprises ayant une expertise variée qui acceptent de présenter une soumission à titre d’entité unique). Le financement privé des volets conception et construction fournit un incitatif à la construction des éléments du projet conformément au budget et à l’échéancier, l’intégration de la conception et de la construction transfère le risque de « constructibilité », alors que l’inclusion de l’exploitation et de l’entretien réduit les risques liés à l’intégration et au cycle de vie. Comme la partie qui conçoit et construit le réseau exploitera et entretiendra également les trains et l’infrastructure, elle a avantage à réaliser un réseau efficace de qualité supérieure tout au long de la période visée par la concession.

Comme c’est le cas pour tous les DMFA, les contrats de conception-construction-financement-exploitation-entretien indiquent le nombre d’années durant lequel la concession sera accordée au consortium du secteur privé : le gouvernement demeure propriétaire de l’infrastructure et le secteur privé l’exploite et l’entretient durant le nombre d’années précisé dans le contrat. Par exemple, la ligne de TGV Tours-Bordeaux, en France, considérée comme étant un bon exemple de réalisation qui respecte le budget et l’échéancier, est financée, réalisée, exploitée et entretenue par le consortium LISEA sur une période de 50 ans, dans le cadre de son contrat de conception-construction-financement-exploitation-entretien7. Les points saillants de ce projet sont décrits dans l’étude de cas 4.

Étude de cas 4 : TGV Tours-Bordeaux, France8

Principale leçon tirée

Le gouvernement français a transféré la majorité des risques au secteur privé en vertu d’un contrat de conception-construction-financement-exploitation-entretien; le secteur privé finance environ 45 % du projet.
À ce jour, le projet est un exemple international de contrat de conception-construction-financement-exploitation-entretien qui procure le résultat souhaité dans le cadre d’un projet de TGV.

Considérations

  • Ce projet est le premier pour lequel la France a utilisé ce type de modèle de DMFA, dans le cadre duquel, essentiellement, une seule entreprise conçoit, finance, construit, exploite et entretient une ligne ferroviaire importante.
  • À ce jour, le projet est considéré comme étant un excellent exemple de réalisation d’une infrastructure conforme au budget et à l’échéancier en Europe; la complexité du projet est toutefois relativement faible, en raison de l’absence de tunnels et de la réalisation des travaux de construction en grande partie dans des zones vertes.
  • Le gouvernement a veillé à ce que le contrat fixe des objectifs de fiabilité et de disponibilité et qu’il prévoie des pénalités en cas de non-respect de ceux-ci, de même que des mesures incitatives en cas de réalisation anticipée et de bon rendement.

Comme nous l’avons mentionné précédemment, il est plus facile de transférer au secteur privé le risque réel lié au capital en vertu de modèles de DMFA, y compris des contrats de conception-construction-financement-exploitation-entretien. Les paiements au secteur privé sont structurés de façon à offrir aux consortiums des incitatifs financiers pour réaliser le projet conformément au budget et à l’échéancier.

Outils de financement innovants

Bien qu’il ne s’agisse pas d’un aspect important du sondage mené sur le marché, des questions ont également été posées sur d’autres moyens innovants qui permettraient au gouvernement de réduire les coûts du TGV. La section ci-après présente d’éventuels outils de financement qui méritent un examen plus approfondi.

Récupération des plus-values foncières

Le principe général de la récupération des plus-values foncières, est que l’amélioration de la connectivité que suscitent de nouveaux services de transport ou de transport en commun augmente la valeur des terrains et des aménagements situés près des gares. Les outils de récupération des plus-values foncières cherchent à récupérer une partie de cette plus-value engendrée par une nouvelle installation de transport (c.-à-d. une gare) pour financer le projet de transport9.

L’un des outils de récupération des plus-values foncières ayant attiré l’attention des médias au cours des dernières années est le financement par surcroît d’impôts qui prévoit les hausses de la valeur des biens fonciers attribuables aux nouvelles installations de transport (comme une nouvelle gare de TGV) et affecte les augmentations de l’impôt foncier prévues au financement de la construction. De manière générale, les répondants au sondage qui ont fait des observations sur l’utilisation des outils de récupération des plus-values foncières ont indiqué que les gouvernements tendent à surestimer la valeur qu’ils peuvent récupérer à l’aide de ces outils. Ils ont également mentionné que la capacité de la province de récupérer cette valeur pourrait être limitée, étant donné que les terrains aménagés appartiennent généralement aux municipalités.

De façon générale, les répondants ont manifesté relativement peu d’enthousiasme à l’égard de ces types d’outils. Toutefois, ils ont exprimé leur intérêt à l’égard des possibilités de développement susceptibles d’être associées au TGV à Toronto, plus particulièrement à la gare Union. Si la province devait ultérieurement adopter des outils de récupération des plus-values foncières, tout développement ou toute possibilité associés à la gare Union et à la zone environnante retiendrait certainement l’attention du secteur privé. En septembre 2016, la ville de Toronto a proposé de construire le Rail Deck Park au-dessus des voies d’approche situées à l’ouest de la gare Union. S’il est adopté, ce futur aménagement devrait également être pris en considération.

Commerces de détail et stationnements dans les gares

Un certain nombre de répondants ont exprimé leur intérêt à l’égard des possibilités d’implanter des commerces de détail dans les gares de TGV, suggérant que la province pourrait offrir des contrats distincts pour les locaux commerciaux, les stationnements, les droits de superposition et autres entreprises annexes dans les gares de TGV, par exemple, recouvrant ainsi les coûts par la vente de ces droits au secteur privé. L’aménagement de tels endroits, soit la création de gares qui sont elles-mêmes des destinations « attrayantes », connaît du succès dans d’autres territoires de compétence. Au Royaume-Uni, les concessions de vente au détail et de stationnement sur la ligne HS1 représentent environ 10 % des revenus10.

Ce sont les possibilités associées à la gare Union qui ont suscité le plus grand intérêt chez les répondants, mais, au fur et à mesure que le nombre d’usagers du TGV augmentera, les principales plaques tournantes comme Kitchener-Waterloo et London pourraient également offrir des débouchés prometteurs. Kitchener-Waterloo aménage actuellement une importante plateforme multimodale pour VIA Rail et les services GO afin d’y relier les réseaux de transport locaux, comme le TLR ION de Waterloo. La gare VIA Rail de London est située sur des terrains du centre-ville de première qualité qui ne sont pratiquement pas aménagés. 

Ni les possibilités éventuelles de développement conjoint ni les outils de génération de revenus comme les redevances imposées aux entreprises et les redevances d’aménagement n’ont été abordés durant le sondage. Ces outils ont été utilisés avec succès au Royaume-Uni et les futurs sondages et analyses qui seront effectués relativement au TGV devraient les étudier de façon plus approfondie. Voici une brève analyse de ces deux outils.

Redevances imposées aux entreprises

Les redevances constituent une forme d’imposition généralement perçue dans un secteur géographique donné. Elles créent un mécanisme visant à faire en sorte que ceux qui profiteront de la construction d’une certaine infrastructure (comme la population ou les entreprises locales) contribuent à son coût. Par exemple, le milieu des affaires de Londres, au Royaume-Uni, a largement appuyé la construction du réseau ferroviaire Crossrail qui fournira une liaison est-ouest essentielle traversant la ville et reliera l’aéroport Heathrow de Londres à Canary Wharf, un grand centre financier de l’est de la ville (Voir l’étude de cas 5.)

Une étude d’impact sur les biens fonciers commandée par Crossrail en 2012 a permis de conclure que la valeur des biens fonciers situés près des gares de la ligne Crossrail augmenterait dans la foulée du projet et que la valeur des bureaux commerciaux à proximité des gares au centre de Londres augmenterait de 10 % au cours de la décennie à venir. Les valeurs du capital résidentiel à proximité immédiates des gares devraient augmenter de 25 % au centre de Londres, dépassant une projection de départ déjà à la hausse, et de 20 % dans les banlieues11. Reconnaissant le rôle que jouera la ligne Crossrail dans cette « hausse de la valeur des terrains », le milieu des affaires de Londres a autorisé Transport for London et la Greater London Authority à imposer un supplément d’impôt Crossrail aux entreprises et une redevance d’infrastructure communautaire afin de contribuer au paiement du projet Crossrail.

Bien que ces types d’outils fassent parfois l’objet de critiques parce qu’ils n’encouragent pas les affaires et le développement, lorsque le secteur privé reconnaît les retombées d’un projet, il est possible de les mettre à profit.

Étude de cas 5 : Crossrail, Londres, Royaume-Uni12

Principale leçon tirée

Exemple international d’une démarche de collaboration unique/différente avec le milieu des affaires pour financer et réaliser un important projet de transport en commun.

Considérations

  • Le projet de train de banlieue Crossrail a acquis une réputation internationale grâce à l’application du principe de développement conjoint. Le coût du projet a largement été partagé entre le gouvernement, Transport for London (TfL) et le milieu des affaires.
  • TfL et la Greater London Authority y injectent plus de 11 milliards de dollars, ce qui comprend les sommes payées par les entreprises qui bénéficieront du service en vertu du supplément Crossrail et de la redevance d’infrastructure communautaire.
  • Les entreprises de Londres contribueront au moyen de divers mécanismes, dont le développement conjoint et le supplément d’impôt qui à eux seuls rapporteront 6,8 milliards de dollars.

Développement conjoint

Dans le même ordre d’idées, le projet Crossrail de Londres a remporté du succès avec des initiatives comme le « développement conjoint », une expression utilisée dans le cadre de l’aménagement d’une gare ferroviaire qui s’applique à des cas où un partenaire privé immobilier reçoit le droit de développer une partie du site, soit autour ou au-dessus de la gare et, en échange, participe à la construction de la gare au moyen d’une contribution financière ou en nature (habituellement en construisant la gare)13.

À l’heure actuelle, Crossrail Ltd. a mis en place des coentreprises pour six de ses gares, y compris celle de Canary Wharf qui prévoit 9 000 mètres carrés de locaux commerciaux et un parc sur le toit. En échange de son engagement à consacrer 250 millions de dollars à la conception et à la construction de la gare et à assumer le risque lié aux dépassements de coûts, Canary Wharf Group plc a obtenu les droits de construction d’un centre commercial de quatre étages au-dessus de la gare14.

Cet outil de récupération des plus-values foncières axé sur le développement exige la réalisation d’une analyse de rentabilité claire et rigoureuse ainsi qu’un vaste processus de collaboration avec le secteur privé. Une analyse plus approfondie visant à déterminer si le développement conjoint pourrait s’appliquer aux gares de TGV dans le Sud-Ouest de l’Ontario mériterait d’être effectuée.

Démarche recommandée

Le projet de TGV en est toujours aux premières étapes de planification. Bien qu’il importe de commencer à examiner les modèles de financement et de réalisation susceptibles de s’appliquer au TGV, il est impossible d’en connaître ou d’en comprendre la conception et la prévisibilité des coûts avant l’achèvement de l’étude préalable à la conception, l’évaluation des travaux de planification technique et le lancement du processus d’EE. Il est difficile de procéder à une analyse complète de l’optimisation des ressources en ce qui a trait aux divers modèles de TGV avant que ces étapes clés du projet ne soient franchies.

À la lumière des résultats du sondage mené sur le marché, il est évident que l’intérêt du secteur privé est élevé et que le marché est généralement d’avis qu’une forme quelconque de DMFA constitue un moyen raisonnable et privilégié de financer et de réaliser le projet de TGV en Ontario, surtout en mode de conception-construction-financement-exploitation-entretien, en confiant la réalisation du projet, éventuellement par tranches de 5 milliards de dollars, à un important consortium du secteur privé.

Selon une évaluation des projets réalisés à l’étranger et les commentaires reçus au cours du sondage, il est également clair que les modèles traditionnels constituent une option viable. Ceux-ci sont généralement utilisés sur des marchés où le gouvernement possède des connaissances approfondies concernant le TGV et une vaste expérience en ce domaine (p. ex., le Royaume-Uni et l’Allemagne). Toutefois, ce ne sont pas tous les pays d’Europe qui continuent d’opter pour des modèles de réalisation traditionnels. Comme nous l’avons indiqué précédemment, la France, un pays qui compte de nombreuses réalisations d’infrastructure de TGV, a décidé d’adopter un mode de conception-construction-financement-exploitation-entretien pour sa nouvelle ligne de TGV Tours-Bordeaux.

Compte tenu de ces considérations et d’autres questions mentionnées tout au long du présent chapitre, la démarche recommandée à ce stade-ci du projet pour le financement et la réalisation du TGV est la suivante :

Recommandation 26 : Modèles de financement et de réalisation

La province devrait conclure par principe qu’un modèle DMFA (éventuellement de conception-construction-financement-exploitation-entretien) constitue une option viable pour financer et réaliser le TGV tout en veillant à ce qu’une analyse complète de l’optimisation des ressources soit effectuée sur la DMFA par rapport aux modèles traditionnels pendant le processus d’EE.


Recommandation 27 : Consultation du secteur privé

La province devrait continuer de consulter les principaux partenaires du secteur privé tout au long du projet de TGV, en réalisant notamment un sondage de suivi pendant le processus d’évaluation environnementale et une fois qu’on aura plus de détails sur le projet. La consultation des anciens participants ainsi qu’un éventuel élargissement à d’autres intérêts du secteur privé devraient en faire partie.


Recommandation 28 : Expérience fédérale en matière de financement

L’expérience fédérale en matière de financement des aéroports par le secteur privé en vertu de la Politique nationale des aéroports devrait être examinée afin de déterminer si des aspects de ce modèle pourraient s’appliquer au TGV.


Recommandation 29 : Outils de financement innovants

La province devrait envisager l’utilisation d’outils de financement innovants pour contribuer au paiement du TGV et (ou) des gares, comme l’imposition de redevances aux entreprises, les outils de récupération de la plus-value foncière et le développement conjoint.

Bibliographie

1 Roll, M. et A. Verbeke. « Financing of the trans-European high-speed rail networks: New forms of public-private partnerships », European Management Journal, vol. 16, no 6 (décembre 1998), pp. 706 à 713.

8 Ibid.

11 GVA. Crossrail Property Impact Study: Executive Summary, octobre 2012.

13 Abadie, Richard et Philippe Bozier. Quels mécanismes de financement pour les gares urbaines? Étude réalisée par PwC, La Fabrique de la Cité, 12 mars 2013.

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